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[정세와 정책 2018-25호] 북한 경제개발구와 남북경제협력
2018년12월28일  금요일
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최은주

북한 경제개발구와 남북경제협력

 

최은주(세종연구소 연구위원)

ej0717@sejong.org

 

2018년은 남북관계가 개선됨에 따라 어느 때보다 남북경제협력에 대한 논의가 풍부했던 한 해였다. 특히, 한국 정부가 현재 추진하고 있는 한반도신경제구상을 실현하고 북한의 경제 발전을 촉진시킬 수 있는 남북경제협력 사업에 대한 관심이 고조되었다. 남북경제협력 사업이 전면 중단되었던 시간동안 북한의 대외경제 정책에는 많은 변화가 있었다. 특히 2013년부터 추진되고 있는 경제개발구 선정과 투자유치 정책은 이후 남북경제협력의 향방을 가늠할 수 있는 핵심적인 요소이다. 이러한 측면에서 본 고에서는 북한의 경제개발구 정책의 내용과 특징, 향후 남북경제협력의 방향과 과제에 대해 다루고자 한다.

 

남북경제협력 사업이 전면 중단되었던 시간동안 북한의 대외경제 정책에는 많은 변화가 있었다. 2013년부터 추진되고 있는 경제개발구 정책은 남북경제협력의 향방을 가늠할 수 있는 핵심적인 변화이다.

 

경제 발전에 주력하고 있는 북한

 

북한의 경우, 2016년부터 추진하고 있는 경제발전5개년 전략(2016-2020)과 올해 발표한 사회주의경제건설총집중노선을 고려할 때 향후 경제발전에 주력할 것으로 보인다. 이는 두 측면에서 확인된다.

첫째, 올해도 김정은 위원장의 현지지도가 경제부문에 집중되었다는 점이다. 현지지도는 북한 최고지도자의 영도방법의 하나로서 직접 현장을 점검하고 현지에 걸맞는 지도를 수행하는 것을 의미한다. 이런 의미에서 현지지도는 최고지도자가 현재 어떤 부문에 관심을 갖고, 북한을 어떤 방향으로 이끌어가고자 하는지를 알 수 있다. 최근에는 과거와 달리 조선중앙TV와 로동신문은 김정은 위원장의 현지지도에 대해 상세하게 소개하고 있다. 통일부 자료에 따르면, 김정은집권기에 현지지도는 2012년을 제외하고는 경제부문이 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 로동신문에 따르면 올해 1225일까지 진행된 김정은 위원장의 공개활동은 93회에 달하는데 이 중 35회가 경제 부문 현지지도였다.

둘째, 법의 제·개정 현황이다. 북한 당국은 정책의 법제화를 통해 미래에도 현재의 정책 기조가 유지될 것이라는 점을 사회구성원들에게 주지시키고 있다. 법제화는 행위 주체들로 하여금 정책의 신뢰성을 높여 관련 조치들을 준수할 유인을 제공하고 제도의 성공가능성을 제고할 수 있다. 특히 경제부문과 관련한 법제화가 꾸준히 이루어지고 있다. 김정은위원장 집권이후부터 2015년까지 새로 채택된 법안 31건 중 15, 수정·보충된 법안 106건 중 49건이 경제관련한 법안들이었다. 법안은 주로 생산과 거래주체들의 의사 결정 권한을 강화하는 내용을 담고 있다.

 

김정은 위원장의 집권 이후 지속되는 경제부문에 대한 집중적인 현지지도와 경제 조치의 법제화는 북한 당국의 경제발전에 대한 의지를 방증한다.

 

북한 대외경제정책의 핵심, 경제개발구의 특징

 

이러한 흐름은 대외경제 부문에서도 나타나고 있다. 김정은위원장 집권 시기에 선정된 23개의 경제개발구와 경제개발구법에 따르면 기존의 경제특구와는 다른 특징을 갖는다.

첫째, 경제개발구는 확장가능성과 개방성을 내포하고 있다. 북한의 기업소와 기관의 참여까지 허용하였고, 경제개발구 투자 주체들은 주변의 북한 기업소 및 기관과의 합영·합작도 추진할 수 있게 되었다. 경제개발구의 성과가 국내 경제로 확산될 수 있는 연결고리를 마련한 것이다. 뿐만 아니라 성과에 따라 향후 확대가능성을 명시하고 있고 경제개발구 개발을 통해 부족한 외화를 확보할 뿐만 아니라 기업 운영의 노하우와 기술의 확산효과까지 기대하고 있다. 이에 따라 지역국토총건설계획을 반영하여 선정된 경제개발구는 지역 균형 발전의 핵심 거점이 될 것이다.

둘째로, 현실을 고려한 실용적인 성격이 강하다. 규모가 작고, 개발구별로 유치하고자 하는 산업이 명확하고 구체적인 개발 과정을 제시하고 있다. 이에 따라 투자 기업이나 기관의 부담을 줄이고 성과를 비교적 빠르게 낼 수 있게 되었다. 그리고 경제개발구의 건설과 관리 및 추진 주체에게 권한을 이양하여 추진력을 확보하고 절차를 간소화하였다. 경제개발구는 중앙특구경제지도기관과 도 및 직할시 인민위원회 산하의 경제개발구관리기관이 관리하며, 각 경제개발구의 준칙과 규약을 작성하고 투자 환경 조성과 투자 유치 및 참여 기업에 대한 승인·등록·영업 허가 등을 담당한다.

 

김정은 위원장 집권 이후 추진된 경제개발구는 확장성, 개방성, 실용성을 갖춰, 향후 북한 경제 발전과 지역균형발전의 핵심 거점이 될 것이다.

 

경제개발구의 개발 방향

 

북한 경제개발구 정책을 고려할 때 북한이 원하는 경제개발구의 개발 방향을 파악할 수 있다.

첫째, 지역별 분포를 살펴볼 때, 한국과 중국의 진출이 유력하다. 북중접경지역에 10여 곳이 선정되어 있어 중국의 대북투자가 재개되면 북중협력은 더욱 활발해질 것으로 전망된다. 한편 남북접경지역에도 경제개발구가 위치해 있어 기존의 개성공업지구와 금강산국제관광특구 이외에도 평양공동선언에서 합의한 서해경제공동특구와 동해관광공동특구를 조성하는 데에도 핵심 거점이 될 것이다.

둘째, 경제개발구에서도 사회간접자본의 구축을 우선하고 있다. 경제 발전을 위한 물적 토대인 사회간접자본의 구축은 높은 수요에 비해 현재 북한 경제의 여력으로는 모두 감당하기 어렵다. 이러한 측면에서 북한은 사회간접자본 건설에 투자하는 기업에 대해 토지위치 선택에서 우선권을 제공하고 해당 토지 사용료를 면제해 주는 등 우대 조치를 통해 경제개발구 진출 기업들이 사회간접자본 투자를 할 수 있도록 유인체계를 마련해 놓고 있다.

셋째, 경제개발구들은 수출과 내수를 모두 고려하고 있다. 이에 따라 북한 경제 발전의 핵심 거점이 될 것이다. 와우도수출가공구 등 7개의 경제개발구에 대해서는 대외무역을 주요 사업으로 소개하고 있어, 외자 유입과 선진기술 도입의 전초기지의 역할을 수행한다. 뿐만 아니라 모든 경제개발구에서 생산된 생산물은 북한 내수시장에 판매할 수 있도록 허용하고 있다. 이를 통해 경제개발구의 발전뿐만 아니라 배후도시들의 동반 성장도 기대할 수 있다.

넷째 북한이 주력하고 있는 산업 또한 확인할 수 있다. 경제개발구에는 거의 모든 산업이 주요 업종으로 포함되어 있지만 관광업은 특히 주목할 만하다. 북한은 과거 관광업에 대해 자연과 유적지를 구경하는 것으로 개념을 규정하였으나 최근에는 관광에 수익 개념을 더하여 산업으로 인식하고 있다. 이러한 흐름은 경제개발구에도 반영되어 5개의 관광개발구뿐만 다수의 경제개발구에서 주요 업종에 관광업이 포함되어 있다. 그리고 연구 추진 및 연구단지의 조성 목표로 하는 경제개발구들은 주로 농업 및 수산업 부문들이다. 현재 북한이 추진하는 경제발전5개년전략에서도 농업 및 경공업 분야가 강조되고 있는데, 경제개발구에서 관련 분야의 첨단기술 도입 및 개발을 통해 경제 전반으로의 확산효과를 기대하는 것으로 파악된다.

 

김정은 위원장 집권 이후 추진된 경제개발구는 확장성, 개방성, 실용성을 갖춰, 향후 북한 경제 발전과 지역균형발전의 핵심 거점이 될 것이다.

 

경제개발구 성격을 고려한 남북경제협력

 

향후 남북경제협력사업이 북한의 경제개발구 개발과 연계되어 진행된다면, 북한의 각 개발구들의 추진 계획과 한국의 경협 주체들의 이해관계를 만족시킬 수 있는 방향으로 진행되어야 한다. 북한의 경제개발구에서 남북경제협력사업을 추진함에 있어서 고려해야 할 요소로, 생산요소, 사회간접자본, 시장규모, 투자인센티브를 들 수 있다.

먼저, 북한 서해에 위치한 경제개발구들은 위와 같은 요소들이 비교적 잘 갖춰진 지역들이다. 지리적으로 중국 및 한국을 잇는 철도· 도로가 상대적으로 잘 갖춰져 있어 원자재 및 생산물 유출입에 유리하며, 남포항 등 항만 시설을 활용할 수 있어 국제 수송도 가능하다. 그리고 경제개발구들은 남포, 평양 등 인구 50만이 넘는 두 도시에 인접해 있어 노동력과 내수 시장을 확보할 수 있다. 남포항은 중국과 동남아시아로 직접 연결되어 있어 해외 시장을 개척하기에도 유리한 지역이다. 북한 또한 이 지역에 와우도수출가공구, 진도수출가공구, 송림수출가공구를 집중 선정하였다. 올해 9월 평양공동선언에서 남과 북은 서해경제공동특구 개발을 합의한 바가 있어 초기 남북경제협력사업에 유력한 지역이다.

둘째, 관광산업은 성장기여도와 고용 창출효과가 높은 고부가가치 산업이다. 외화가득률이 높고, 대규모 자본 투자 없이도 수익 창출을 기대할 수 있어 투자인센티브가 높은 산업이기도 하다. 관광산업은 현재 북한이 높은 관심을 보이고 있는 분야이다. 2015년에는 원산-금강산국제관광지대에 대한 투자설명회를 개최하였다. 북한은 2018년 신년사에서 4대 중요 건설 대상에 원산-갈마해안관광지구와 삼지연군을 포함시켰고, 각각 3차례와 6차례에 이르는 현지지도는 북한의 이러한 관심을 방증한다. 북한의 금강산국제관광특구나 원산-갈마해안관광지구, 무봉국제관광특구에 속한 삼지연군은 관광산업사회간접자본이 비교적 잘 갖춰져 있거나 사회간접자본 건설을 집중하고 있는 지역들이다. 자연자원과 문화재 등과 관광숙박시설을 연계하여 부가가치를 창출하는 숙박서비스나 레저-문화 체험과 같이 재방문율을 높일 수 있는 관광사업들은 현재 북한이 관광특구에서 추진하는 주요 사업들이기도 하다. 특히 올해 9월 평양공동선언에서 남북이 합의한 동해관광공동특구가 추진되면 관광협력사업은 더욱 탄력을 받을 수 있을 것이다.

 

남북경제협력사업 추진에서 고려해야 할 4가지 요소(생산요소, 사회간접자본, 시장규모, 투자유인)들을 적용할 때, 평양선언에서 남북 정상이 합의한 서해경제공동특구와 동해관광공동특구 건설에서에서 경제개발구는 핵심 거점이 될 수 있다.

 

남북경제협력의 과제

 

이러한 남북경제협력을 추진하는데 있어서 당면한 가장 큰 문제는 국제사회의 대북제재이다. 2016년 이후 UN의 대북제재 결의안은 사실상 북한의 대외경제관계를 정상적으로 추진하기 어려운 수준으로 전방위에서 압박하고 있다. 이러한 조건 하에서는 북한 정부의 경제개발구 정책이 가시적인 성과를 거두기는 어렵다. 대북제재는 한순간에 풀릴 수 있는 사안이 아니다. 북핵 문제의 해결과정과 제재해제의 과정은 함께 갈 것이기 때문에 제재와 경제협력은 일정 기간 공존할 수밖에 없다.

제재 국면에서 교류협력사업이 불가능한 것은 아니다. 특히 인도적 지원 사업과 결합된 교류협력사업은 추진할 수 있다. 예를 들어 의료협력사업의 경우에는 지원과 함께 인적 교류를 병행할 수 있다. 북한의 보건의료분야도 다른 분야와 마찬가지로 물자 부족으로 의료서비스 제공에 어려움을 겪고 있는 것으로 알려져 있다. 특히 북한 의료 인력의 임상 및 실습 지원은 의료기기 지원과 병원 건설만큼 중요한 사업이다. 전략 물자 반입이 어려운 조건이라면, 3국에서 의료부문의 인적교류를 추진하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다.

 

비핵화 과정에서 대북제재와 경제협력이 공존해야 한다면, 지금부터라도 제재 하에서 추진가능한 교류협력사업부터 시작해야 한다.

 

한편, 남북경제협력을 추진하는데 있어 어려움을 야기할 수 있는 제약 요인들을 줄여나가야 한다. 제약 요인으로는 정보 부족, 낮은 사회간접자본 수준, ·제도에 대한 낮은 신뢰 수준을 들 수 있다. 남북교류를 통해 이러한 요인들을 약화시키고 향후 남북경제협력을 촉진시켜 나갈 수 있다.

먼저, 북한 경제 상황에 대한 정보 부족 문제는 참여 주체들의 합리적 의사결정을 어렵게 만드는 요소 중 하나이다. 북한 또한 투자 설명회 등을 개최함으로써 대외정책을 홍보하는 노력을 강화하고 있으나 이것으로는 부족하다. 선험적인 판단보다는 교류를 통해 북한의 경제 현황과 잠재력을 파악해 나갈 때 정보 부족의 문제를 해소할 수 있다. 이러한 측면에서 경제·과학기술 분야에서의 인적교류가 활성화되어야 한다.

특히 과학기술분야의 발전은 북한 경제발전총집중노선의 핵심 정책으로 북한 경제의 질적 성장을 추동할 수 있는 핵심 부문이다. 과학기술분야의 인적교류는 현재 북한의 기술수준을 파악할 수 있을 뿐만 아니라 향후 새로운 형태의 남북경제협력 사업을 추진하는 발판이 될 수 있다. 북한 또한 여러 경제개발구에서 주요 사업으로 연구기지 건설을 제시하고 있다. 연구-개발-생산의 일체화를 통해 과학기술이 생산에 도입되는 시간을 단축시키고 과학 분야 전문가들이 생산과정에 직접적으로 참여할 수 있도록 하는 것이다. 북한이 투자를 장려하고 있는 첨단과학기술 분야뿐만 아니라 농업 및 수산업, 경공업 분야에서의 기술협력은 생산의 효율성을 증대시키고 경제 전반으로의 확산 효과를 기대할 수 있다.

둘째, 낮은 사회간접자본 수준은 경제협력의 물적 토대가 취약하다는 것을 의미하기 때문에 이를 보완하기 위한 협력 사업이 우선 추진될 것이다. 다시 시작된 철도분야 협력은 단기적으로는 남북철도연결이지만 향후 정부가 구상하고 있는 동아시아철도공동체를 실현하는 출발점이 될 수 있다. 그러나 막대한 자금이 요구되는 사회간접자본 개선 및 건설 사업을 남북협력만으로 완수할 수는 없다. 선택과 집중을 통해 사회간접자본 구축사업에 참여해야 한다. 한국 기업 및 기관의 진출이 유력한 지역을 중심으로 협력사업을 추진할 필요가 있다.

특히 전력분야는 생산을 보장하는 핵심 요소이다. 북한 또한 90년대 심각한 전력난을 경험한 이후 발전소 개건 및 신규 발전소 건설, 자연에너지의 활용 등을 강조하면서 전력문제를 해결하기 위한 노력을 지속하고 있다. 북한의 전력공급 상황은 많이 개선된 것으로 알려져 있으나 경제 개발에 따라 전력 수요는 급격히 증가할 것이기에 안정적인 전력 공급이 우선 보장되어야 한다. 이를 위해 송전선을 이어 한국의 전력을 북한에 제공하는 방안은 이미 노무현 정부에서 제안한 적이 있다. 그러나 이 방안은 상호 간 확고한 신뢰가 형성되어야 가능할 뿐만 아니라 북한의 송배전 시설이 낙후된 상황에서 전력 공급의 효율성을 제고하기 위해서는 우선적으로 설비를 개건하는 사업에서 협력을 진행할 필요가 있다. 북한과의 전력산업 협력은 한국 정부가 추진하고 있는 신북방정책의 핵심 사업 중 하나인 동북아 슈퍼그리드의 출발점이 될 수 있다.

마지막으로 북한의 법·제도에 대한 신뢰를 제고할 수 있도록 노력해야 한다. 북한은 해외 투자 유치를 위해 외국투자관련 법률제도들을 제·개정하고 경제개발구법을 제정하는 등 법제를 완비하기 위한 노력을 진행하고 있다. 그러나 법률안이 마련된다고 해서 법치(法治)에 대한 신뢰가 형성되는 것은 아니다. 법을 적용받는 대상자들이 법의 내용에 동의할 수 있어야 하고, 법적 결정의 유·불리와는 무관하게 공정하게 결정이 이루어지고 결정과정에서 자신의 의견이 충분히 존중받았다고 생각할 때 법에 대한 신뢰가 형성될 수 있다. 특히 대외관계법은 적용 대상이 외국인과 해외동포, 외국 기관 및 기업이므로 신뢰 형성을 위한 유의미한 노력이 필요하다. 이러한 측면에서 남북 간 법제 교류와 협력이 필요하다. 남과 북은 이미 경제협력의 과정에서 필요한 법제를 마련하기 위해 머리를 맞댔던 경험이 있다. 그 경험을 살려 향후 교류·협력 과정에 나타날 수 있는 문제점을 논의하고 개선방안을 마련해 나갈 필요가 있다.

 

남북교류협력을 통해 정보 부족의 문제, 낮은 사회간전자본의 수준, ·제도에 대한 낮은 신뢰의 문제와 같은 남북경제협력의 제약 요인들을 완화해 나갈 수 있다.

 

한반도 평화와 번영의 촉매제, 남북경제협력

 

모든 행위에는 그에 따른 비용과 편익이 발생한다. 합리적인 의사결정자라면, 비용을 낮추고 편익을 높일 수 있는 행동을 선택한다. 이러한 측면에서 상대방이 하지 말아야 할 행위에 대해 높은 비용을 부과함으로써 행동을 막고자 할 수도 있지만, 대안적인 행동에 대한 편익을 높여 행위를 바꾸거나 지속하도록 할 수도 있다. 핵무장에 대한 막대한 대가를 치르게 함으로써 북한 핵무장을 막고자 했던 것이 제재였다면, 경제협력은 북한 당국이 선택한 비핵화를 경제발전으로 이어낼 수 있는 유력한 방안이다.

 

향후 남북경제협력은 일방의 지원을 통한 시혜적 관계가 아닌, 각 경제의 발전을 추동할 수 있는 보완적·호혜적 관계를 구축함으로써 남북공동 번영을 실현할 수 있어야 한다.

 

남북경제협력은 평화와 번영이라는 남과 북이 공유하는 공동의 가치를 실현하는 방안이기도 하다. 일방의 지원을 통한 시혜적 관계가 아닌, 각 경제의 발전을 추동할 수 있는 보완적·호혜적 관계를 구축함으로써 남북공동 번영을 실현할 수 있다. 2013년부터 시작된 북한의 경제개발구는 북한의 대외경제부문의 확대와 경제발전의 의지가 담긴 정책이기도 하지만 그간 중단되었던 남북경제협력을 실현하는 공간이기도 하다. 제재가 완화되거나 해제되면 경제개발구 개발이 활발해질 것이라는 장밋빛 미래를 제시하는데 그치지 않고, 그 전망을 현실화시키기 위한 남북의 노력이 더욱 필요하다. 남북경제교류와 협력을 통해 한반도의 군사적 긴장을 완화하고 평화를 실현하기 위한 구체적인 방안과 실천이 필요한 때이다.