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[정세와 정책 2018-9호] 남북, 한·미 정상회담과 북한 비핵화 협상 전망
2018년10월01일  월요일
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홍현익

남북, ·미 정상회담과 북한 비핵화 협상 전망

 

홍 현 익(세종연구소 외교전략연구실장)

hyunik@sejong.org

 

문재인 대통령의 주도적인 연쇄 정상외교로 추동력을 잃어가던 한반도 평화프로세스가 재가동되고 있다. 6·12 ·미 정상회담으로 한반도 평화프로세스는 더 탄력을 받을 것으로 기대를 모았다. 그러나 비핵화와 체제보장을 교환하는 북·미간 평화프로세스는 양보를 많이 했다는 북한과 북한이 아직 실질적인 비핵화 조치는 하지 않았다는 미국의 입장이 평행선을 달렸다. 7월 초 폼페이오 미 국무장관의 평양 방문이 별 성과없이 끝나고, 이후 비핵화 협상 진전을 위해 8월말 재방북이 추진되던 와중에 트럼프 대통령이 이를 전격 중단시킴으로써 북·미 관계는 다시금 정체상태에 처했다. 이런 어려운 상황에서 문 대통령은 대북특사를 재차 파견해 남북·미 상호 신뢰의 동력을 살리고, 918일 직접 평양을 방문해 김정은 위원장과의 3차 정상회담을 통해 북·미 대화의 돌파구를 마련했다. 그 뒤 곧바로 미국 뉴욕에서 열리는 유엔총회 참석을 기회로 삼아 대미·대국제사회 정상외교를 펼쳐 결국 북·미 협상 재개는 물론이고 2차 북·미 정상회담의 발판까지 구축했다.

이러한 과정을 문 대통령의 평양 남북정상회담과 방미 및 한·미정상회담, 그리고 뉴욕 유엔외교를 통해 되짚어보며 의미를 평가하고, 향후 북한 비핵화 협상을 전망한 뒤 한국정부의 정책 방안을 제시하고자 한다.

 

평양 남북정상회담

 

612일 역사적인 싱가포르 북·미 정상회담 결과는 세 가지 원칙적 합의와 미군 유해송환 등 네 조항으로 이루어진 짤막한 공동성명으로 발표되었는데, 합의 내용의 구체성이 부족했다는 지적이 많았다. 이 때문에 북한이 체제 보전을 위한 정의의 보검이라고 칭해온 핵을 순조롭고 완전하게 폐기하는 것은 어려울 것으로 관측되었고, 따라서 상당한 진통을 수반할 것이라 예상되었다. 그나마 북한은 작년 12월부터 핵실험과 미사일 시험발사를 중단해왔고, 미국인 억류자 3명을 송환했으며, 함경북도 풍계리 지하 핵실험장을 외국 언론인들이 보는 가운데 폭파해 붕락시켰을 뿐 아니라 북·미 정상회담 이후에도 동창리 미사일엔진시험장 해체를 시작하고, 미군 유해 55구를 송환하는 등 독자적인 조치를 취했다. 트럼프 미 대통령은 전략자산을 한반도에 보내는 것이 엄청난 예산 낭비라면서 대규모 한미연합훈련의 잠정 중단을 발표하는 것으로 화답했다.

그러나 유감스럽게도 북·미 평화프로세스를 위한 양측간 선의의 교환은 여기에서 그쳤다. 미국은 북한이 몇 가지 성의를 표시한 사실은 인정하면서도, 모든 핵 프로그램을 중단하거나 핵·미사일 자산 목록을 신고하고 검증을 받거나 일반적인 국제 사찰을 받는 등의 실질적인 비핵화 조치는 없었다면서 대북 제재 유지 방침을 강조하며 북한을 압박했다. 북한은 한국전 종전선언이나 대북제재의 완화 등 북한의 체제보장에 대해 미국이 유의미한 첫 발을 떼지 않는 한 추가적인 비핵화 조치를 일방적으로 취할 수는 없다고 버텼다.

미국내에 대북 불신이 커지는 가운데 북한의 김영철 통일전선부장은 8월말 폼페이오 국무장관에게 서신을 보내 미국이 동시행동 조치를 하지 않으면서 북한에게만 비핵화 조치를 요구하려한다면, 평양에 올 필요가 없다고 경고했다. 폼페이오 장관이 이미 7월초 평양을 방문했을 때 북한의 일방적인 비핵화를 요구하자, 북한은 이를 강도같은 요구라고 비난했고 김정은 위원장의 접견도 성사되지 않았다. 이를 상기했기 때문인지 모르지만, 트럼프 대통령은 폼페이오 장관의 재방북을 취소시켰다. 미국과 한국 내에서는 한미연합훈련을 재개해야 한다는 여론이 비등했다. 이는 자칫 북·미관계의 좌초는 물론 남북·미 한반도 평화 프로세스의 파국을 가져올 수도 있는 위험성이 있었다.

이런 상황에서 문 대통령이 95일 급히 파견한 대북 특사단은 평양에서 김정은 위원장을 만나고 당일 돌아와 96일 방북 결과를 브리핑했다. 먼저 3차 남북 정상회담의 918~20일 평양 개최가 합의됐다고 밝혔다. 또한 김 위원장이 트럼프 대통령에 대한 강한 신뢰를 표하면서 트럼프 대통령의 첫 임기(20211) 내에 비핵화 실현을 희망한다는 의사를 밝혔다는 점(비핵화 시한 설정)종전선언은 주한미군 철수 문제 등과 무관하다는 점을 강조했다고 밝히고, 풍계리 핵실험장 폐쇄 등 비핵화 선제적 조치 등 선의에 대해 미국의 상응조치가 있을 경우에는 더욱 적극적인 비핵화 조치를 해나가겠다는 의향(행동 대 행동 원칙에 입각한 비핵화 진전)을 함께 전했다.

마침내 문 대통령은 918일 평양에 도착해 극진한 예우와 최고의 환대를 받았다. 예컨대, 평양 순안공항 환영식에서 21발의 예포가 발사되었고, 북한군 사열시 의장대장은 문재인 대통령 각하라는 호칭을 사용하기도 했다. 더구나 북한은 문 대통령이 김 위원장과 함께 평양 연도에 나온 시민들의 환영을 받으면서 카퍼레이드를 할 때 앞자리 조수석에 북한측 요원이 아닌 청와대 경호실장이 타도록 배려했다. 김정은 위원장 부부가 순안공항에서 백두산 동반 등정까지 문 대통령 내외를 정성스럽게 모시는 모습도 인상깊었다. 방북 일정 전반에 걸쳐 북한의 각별한 성의가 느껴지기에 충분했다.

문 대통령과 김 위원장은 두 차례의 정상회담을 통해 얻은 합의를 담은 “9월 평양 공동선언을 채택했다. 군사적 긴장완화, 경제협력 준비, 이산가족 문제 해결 등의 의제와 더불어 핵문제와 관련해서는 북한이 우선 동창리 미사일엔진시험장을 유관국 전문가들이 참관하는 가운데 영구적으로 폐기할 것이고, 미국이 상응조치를 취하면 영변 핵시설의 영구 폐기와 같은 추가 조치를 취하겠다는 용의를 표명했다. 더구나 능라도 5·1경기장에서 김 위원장의 소개로 15만 평양시민으로부터 열렬한 환호를 받은 문 대통령은 한반도에서 핵무기와 핵 위협을 제거하기로 합의했다는 것을 선언하는 등 7분간 연설을 했다. 이는 김 위원장이 보는 앞에서 한반도 비핵화를 위한 남북 공동 의지를 평양시민들을 증인으로 삼아 확인한 것이란 의미가 있다. 또한 특별한 사유가 없는 한 김 위원장의 연내 서울 답방도 합의됨으로써 남북관계를 정상관계로 급진전시킬 중대한 계기가 마련되었다.

아울러 평양선언과 함께 채택된 군사분야 합의서는 그야말로 종전선언을 넘어 평화협정에 준하는 내용을 담았다. 남북간 사실상의 군사적 긴장 완화와 무력 충돌 예방을 위한 제반 조치들을 망라했다. 우발적인 충돌 방지를 위한 교전수칙을 정하고, 비무장지대(DMZ)의 실질적인 비무장화, 완충지역과 비행금지구역 설정, 남북 공동 유해 발굴, 평화수역과 시범적 공동어로수역 설정에 합의했으며, 남북군사공동위원회를 가동하기로 했다. 미국이 종전선언 채택에 소극적인 태도를 보이는 상황에서 남북간에는 사실상의 평화를 이루어냄으로써 트럼프 대통령으로 하여금 종전선언 채택에 반대하는 미국 국내의 보수 여론을 보다 쉽게 극복할 수 있도록 돕는 효과가 기대된다.

문 대통령 방미 외교

 

여세를 몰아 문 대통령은 곧바로 뉴욕으로 달려가 유엔총회에 모인 세계 지도자들 앞에서 한반도 평화외교를 펼쳤다. 우선 924일 트럼프 대통령을 만나 17시간동안 김정은 위원장과 함께 하면서 나눈 메시지를 전달했다. 85분간의 한·미 정상회담에서 북·미 정상회담과 종전선언 일정을 심도 있게 논의했다. 문 대통령은 김 위원장의 비핵화 의지와 구체적인 이행방안, 그리고 종전선언이 주한미군이나 한미동맹은 물론 유엔사(UNC)의 지위에 전혀 영향을 주지 않을 것이며, 정전협정은 향후 평화협정이 체결될 때 소멸되는 것이라는 점에 대해 자신과 김 위원장의 의견이 일치함을 확인했다고 전함으로써 트럼프 대통령의 종전선언 동참 부담을 덜어주었을 것이다. 그 결과 남북정상회담 직후 북·미 협상의 즉각 재개를 지시했던 트럼프 대통령이 장소와 시간을 논의 중이며 곧 발표할 것이라며 2차 북·미 정상회담 개최를 사실상 공식화했다. 북한의 영변 핵시설 폐기의 조건에 해당하는 미국의 상응조치가 무엇인지는 구체적으로 발표되지 않았지만, 김의겸 청와대 대변인은 ·미 두 정상은 김 위원장의 완전한 비핵화 의지를 계속 견인하고자 미국의 상응조치 등 협조방안에 대해 긴밀한 소통·공조를 지속하기로 했다고 말했다.

뒤 이어 트럼프 대통령은 유엔총회 연설에서 김 위원장의 용기와 조치에 감사를 표하고, “전쟁의 망령을 대담하고 새로운 평화의 추구로 대체하기 위해 북한과 대화하고 있다며 대북정책 패러다임의 대전환을 선언했다. 문 대통령은 폭스뉴스와의 대담에서 북한의 비핵화를 추동하기 위해 미국의 상응조치가 병행되어야 한다면서 이에는 대북 제재 완화나 종전 선언 외에도 부담이 작은 예술단 교류, 인도적인 지원, 경제시찰단 파견도 해당된다고 적시했다. 더구나 중단된 군사훈련을 언제든지 재개할 수 있듯이 종전선언을 하더라도 이는 정치적인 선언이므로 언제든 취소할 수 있고 제재를 완화해도 북한이 약속을 어길 경우는 다시 부과하고 강화하면 된다고 강조했다. 트럼프 대통령은 이러한 문 대통령의 대담 내용을 평가하면서 유엔 안보리 회의를 주재한 자리에서 김 위원장은 평화와 번영을 원하고 있다고 밝혀 과거 대북 제재를 결의한 국제 외교무대에서 김 위원장의 비핵화 의지를 공개적으로 인정했다.

끝으로 문 대통령은 유엔총회 연설을 통해 김 위원장이 가능한 빠른 시기에 비핵화를 끝내고 경제발전에 집중하고 싶다는 희망을 밝혔다면서 이러한 김 위원장의 결단이 올바른 판단임을 확인해주기 위해 국제사회는 종전선언으로 화답해야 한다고 강조했으며 전 세계를 상대로 한반도 평화의 당위성을 진정성 있게 호소했다.

결과적으로 리용호 북한 외무상이 뉴욕에서 트럼프 대통령이 역사적인 편지, 아름다운 예술작품이라고 격찬하게 되는 김 위원장의 친서를 전달하면서 김 위원장의 초청의사를 전하자, 폼페이오 장관이 10월 중 평양을 방문하기로 함으로써 북·미 협상은 전격적으로 재개 수순을 밟게되었다. 이에 따라 2차 북·미 정상회담도 머지않아 개최될 것으로 보인다.

 

한반도 비핵화 협상 전망과 한국의 대응방안

 

현재 남북, ·, ·미간 최고지도자들 사이에는 상당한 신뢰가 쌓여있고 한반도 평화프로세스에 대한 공감대가 형성되어 있다. 종전선언의 의미에 대해서도 이제는 정치적이고 상징적인 행위로서 주한미군, 한미동맹, 유엔사, 정전체제에 영향을 주지 않을 것이라는 인식이 공유되고 있다. 남북간 군사적인 긴장완화를 위한 평화협정에 준하는 군사 분야 합의가 이루어진 것과 관련해서도 한미동맹에 부정적인 영향을 줄 수 있다는 한국과 미국 내 일부 염려의 목소리가 있었으나, 평양 선언을 환영한다는 트럼프 대통령의 입장 표명으로 이런 우려도 해소되었다.

따라서 한반도 비핵화에 대한 전망은 그다지 어둡지 않다고 할 수 있다. 조만간 오스트리아 빈에서 미국 스티브 비건 대북정책특별대표와 북한의 최선희 부상으로 예상되는 당국자간 실무 회담이 진행되고, 폼페이오 장관이 방북해 트럼프 1기 행정부 임기 내에 북한의 비핵화를 완료한다는 목표를 재확인하면서 최소한 중·단기적인 비핵화 일정표에 관한 합의가 도출되면, 그에 따라 2차 북·미 정상회담 일정과 장소 등이 확정되리라 기대된다. 이어서 북·미 정상회담이 다시 열리면 또 한 차례 북한의 비핵화에 진전이 이루어질 것이고, 종전선언 내용이 조율되고 일정까지도 잡힐 가능성이 크다. 연내에 김정은의 서울방문과 종전선언이 모두 가능하다고 여겨진다.

물론 북한을 불신하는 측에서는 북한의 비핵화 조치가 완전하지 않다고 비판할 수 있다. 그러나 트럼프 대통령이 이제 확실히 터득했다고 여겨지듯이 북한의 비핵화는 꽤 오랜 시간을 요한다는 사실을 직시해야 한다. 따라서 한결같은 굳은 의지와 인내심을 가지고 북한의 안보 딜레마도 고려해주면서 점진적으로 상응조치를 추진·이행하면 궁극적으로는 비핵화를 달성할 수 있다는 마음가짐을 가지는 것이 지혜롭다고 생각된다.

그럼에도 불구하고 현재 한·미 양국 내에는 뿌리깊은 대북 불신감을 갖고 있는 회의론자들이 상당수 존재하므로 이를 의식하여 더욱 빈틈없으면서도 현명한 정책을 추진해야 할 것이다. 이런 배경과 맥락에서 몇 가지 정책 방안을 제시한다.

첫째, 김 위원장은 현재 능동적으로 비핵화를 진행해왔으므로, 한국과 미국은 그가 완전한 비핵화를 이행하더라도 체제와 권력을 유지할 수 있고 북한 경제도 발전시킬 수 있다는, ·경제 병진이 아니라 비핵·경제 발전이 가능하다는 것을 확실히 보장해주어야 한다. 이와 같은 방식으로 그가 선의의 행동을 지속할 수 있도록 유도하는 것이 현명하다. 현재 상황에서는 종전선언을 거부해서 작년가을과 같은 전쟁 직전의 대결 위기 국면을 재연하기보다는 종전선언 협의에 전향적으로 임해서 추가적인 비핵화 조치를 견인하는 것이 상책임을 미 행정부에 계속 설득해야 한다.

둘째, 북핵문제는 미국 뿐 아니라 한국 안보의 사활적인 과제이므로 북미관계도 중요하지만 우리의 문제를 주도적으로 해결한다는 관점에서 북·미 중재외교에 임해야 한다. 북한의 비핵화와 대북 체제보장을 동시행동 원칙에 의거해 결합시킨 구체적인 협상안과 단계적 일정표를 우리 스스로 작성해 지속적으로 북·미 양측에 제시하고 필요에 따라서 수정해가면서 결국 우리의 제안과 일정이 북미협상에서 합의·채택되도록 노력해야 한다.

셋째, 정부는 현재 다시 제 궤도로 복귀한 한반도 평화프로세스가 불가역적이 되도록 최대한 노력해야 한다. ·미관계가 언제라도 다시 대립국면으로 악화할 수도 있으므로 남북관계는 최소한 적대관계로 가지 않도록 군사적 긴장완화와 인도적 지원 제공, 문화·체육 교류 등을 통해 신뢰를 형성해 가야 한다. 또한 김정은 위원장의 비핵화 의지와 트럼프 대통령의 상호 신뢰 조성을 통한 비핵화와 평화 추구 노력을 지속적으로 격려하고 고무하여 양 지도자의 의지가 계속 추진력을 갖도록 추동해야 한다.

넷째, 한국의 경제력이 북한의 40배 이상이란 점에서 자신감을 갖고 남북 경협을 준비해야 한다. 북한의 경제 회생을 지원하면서 현재 대내외적으로 어려움을 겪는 한국 경제에도 활력을 줄 수 있는 호혜적인 남북 경협을 추진하는 것이 현명하다. 이런 맥락에서 한국 경제에 가장 도움이 되는 경협사업은 개성공단이므로 이를 재개하는 데 우선적인 노력을 기울여야 한다. 이런 맥락에서 미 행정부, 특히 대북 주무부처에게 스냅백(Snap Back)’ 제도의 효용을 설득해볼 필요가 있다. 만약 북한이 속임수를 쓰면 바로 제재를 복원하거나 필요에 따라 더 강화하면 되므로, 북한의 비핵화 진척에 따라 탄력적으로 제재를 완화·해제함으로써 추가적인 비핵화 진전을 지속적으로 유도하는 것이 현명하다는 점을 강조해야 한다. 또한 국제제재에도 불구하고 비교적 쉽게 실행할 수 있는 사업은 금강산 관광사업이므로 이산가족 상봉을 본격화·정례화 하는 등 인도적인 사업과 병행해서 이를 먼저 추진할 수도 있을 것이다.

다섯째, 남북 화해기조로 비핵화와 평화체제 구축을 병행 추진하기 위해서는 한국 사회 내부에 존재하는 지나친 대북 불신을 완화하는 것이 필요하다. 정부가 야당 지도부와 보다 적극적으로 남북관계 관련 정보를 공유하는 성의를 보여준다면, 대북정책의 국내정치화 우려를 불식시키고, 국민 소통과 통합을 진흥하며, 정부의 대북정책에 대한 초당적인 지지와 공감대도 제고할 수 있을 것이다.

여섯째, 트럼프 대통령과 폼페이오 장관 등 소수를 제외하면, 미국 백악관 참모진과 행정부 최고 관료들, 나아가 미 의회의 대북 불신이 여전히 매우 크다는 점을 간과해서는 안된다. 대미 공공외교나 민간외교, 그리고 의원외교를 강화해서 한·미가 함께 북한의 안보 딜레마를 충분히 감안하는 가운데 상호주의적인 대북정책을 채택·추진하는 것이 북한을 비핵화시키고 한반도에 평화를 정착시키며 미국의 전략적인 국익에도 부합한다는 것을 적극적으로 설득·홍보해야 한다.