정보와 정책: 정보 정치화를 중심으로

장노순

(한라대학교)

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정보와 정책: 정보 정치화를 중심으로※※

장노순※

I. 서론

국가정보기구에 관한 연구가 비교적 광범위한 관심 속에서 발전해왔지만, 국제정치의 한 영역으로 확고히 뿌리를 내렸는지는 아직 의문이다.  그나마 미국학계를 중심으로 활발하게 전개되고 있는 학문적 성과는 국제안보질서에 충격을 줄만한 사건이 발생하거나, 비밀스런 정보기구의 활동이 국내외에 파장을 일으켰을 때 집중 조명을 받는 경향이 있다.  정보기구 혹은 정보활동에 관한 연구가 충분히 발전하지 못했다고 한다면, 그것은 정보기관의 활동이 비밀리에 실행되었고 관련된 자료는 대부분 기밀로 처리되어 있기 때문에 정확한 사실을 바탕으로 검증받고 발전하는 이론화 작업이 여의치 못한 점에 기인하기도 한다.  이런 분위기에서도 1970년대 이후 특정 주제에 관한 연구가 활발히 이루어졌다.  첫 번째가 국제분쟁과 관련하여 정보기관의 역할을 설명하려는 시도가 있다.  적대국가의 기습공격에 대비한 정보기관의 예방활동이 가능했는가가 주된 관심사였다(Betts 1978; Hoppe 1984).  상대국가의 무력공격은 정보기관의 근본적인 한계로 피할 수 없는 불가피한 결과인지, 아니라면 정보실패의 원인이 무엇인가를 찾으려는 연구였다.

다른 주제는 정보생산자와 정보소비자, 혹은 정보담당자와 정책담당자간의 관계를 다루는 것이었다(Bar-Joseph 1995; Hulnick 1986; Maurer, Tunstall and Keagle 1985; Cimbala 1987).  비밀공작을 하는 정보기구와 이를 통제해야 하는 정책담당자들은 일방적인 주종관계로 성립되는 것이 아니라, 활동의 비밀성과 전문성을 바탕으로 정보기구가 정치영역에 영향력을 행사할 수 있다는 점에서 매우 복잡한 문제를 낳는다.  최근에는 정보의 이론화에 대한 시도가 나타나기도 하고 있다(Johnson 2003; Shulsky and Schmitt 2002; Berkowitz and Goodman 2000).  더욱이 정보와 국가안보는 9․11테러와 그 이후 벌어진 미국의 이라크 침공으로 집중적인 연구의 대상이 되고 있다.  패권적 국제질서를 주도하고 있던 부시행정부에게 이 두 사건은 정보기구가 제 역할을 다하지 못한 정보실패의 사례가 되었다.  그러나 9․11테러를 사전에 예방하지 못한 실패와 이라크 침공의 명분이 실질적인 근거가 거의 없었다는 점은 서로 다른 차원의 정보실패이다(전웅 2005).  이라크 침공의 정보실패가 정보 정치화(intelligence politicization)에 기인했다는 것은 테러 예방의 실패와는 전혀 다른 성격을 의미한다.  9․11 테러의 발생은 정보기관간의 협력과 협조 부족이 가장 핵심적인 요인이라면, 이라크 공격에서 발견되는 정보 정치화는 정보와 정책집단 사이에서 발생한다.

정보영역과 정책영역이 적절한 협력과 견제를 유지했을 경우에 정보생산자는 유효한 기능을 수행하고 정보소비자는 시의적절하고 정당한 정책을 결정할 수 있다.  정보와 정책의 관계는 정치지도자의 성향이나, 국내정치적 환경, 국가의 과거 경험 등에 의해 영향을 받지만 국제환경의 변화에서도 영향을 받을 수 있다.  기존의 연구는 미국과 소련의 양극체제에서 미국의 유일 패권체제로 전환됨에 따라 정보와 정책의 관계가 변화하고 있다고 주장하지만(Betts 1998; Medina 2002), 이런 환경의 변동이 정보기구의 활동에 어떤 파장을 불러일으키고 그 결과로 정보실패의 원인이 되는 정보 정치화에 어떻게 영향을 미치고 있는지에 대한 연구는 흔하지 않다.  따라서 본 연구는 미국의 정보공동체를 중심으로 국제환경의 변화로 인해 정보기구의 역할이 바뀜으로써 정보와 정책의 관계에 나타난 영향을 정보생산자의 활동 측면에서 살펴보고, 그리고 정보생산자가 정보소비자와의 관계에서 어떤 변화를 경험하고 있는가를 분석하는 것이다.  이를 바탕으로 2003년 부시행정부의 이라크 침공 사례에서 정보생산자와 정보소비자가 정보실패를 초래한 정보 정치화를 시도했던 구체적인 요소들을 분석하려고 했다.

※ 한라대학교 경찰행정학과 교수

※※ 본 논문의 부족한 부분에 대해 유용한 평을 해주신 세분의 심사자께 감사를 드린다.

정보생산자와 정보소비자 관계는 크게 두 가지 방향에서 연관성을 갖는다.  하나는 정보생산자들의 활동 비밀성을 감시하고 통제하는 역할이 정보소비자, 즉 정책담당자에게 주어져 있다는 점이다.  다른 하나는 정보는 정책 결정의 자료가 되기 때문에 정보생산자와 정보소비자가 상호 유기적 지원과 협조가 필요하다는 것이다(Shulsky and Schmit 2002, 129-141).

부시행정부가 이라크 침공을 위해 내세운 명분이 대부분 사실에 근거하지 않았음이 이미 밝혀졌다(SSCI 2006a; 장노순 2006).  정보실패는 정보 정치화와 무관한 원인들로 인해 발생할 수 있고, 정보생산자와 정보소비자의 행위에서 정보 정치화를 명확하게 구분하기란 쉽지 않다.  더욱이 정보생산자와 정보소비자 중 누가 정보 정치화를 주도했는가에 관한 인과를 구분하는 것이 애매하지만, 가능한 겹치지 않는 범위에서 정보 정치화가 이라크 공격의 정보실패에 작용했던 방식들을 설명하려고 했다.

II. 정보와 정책

1. 정보의 정확성과 유용성

정보는 정책 결정의 수단이다.  정보 수집이나 분석으로 얻은 결과 그 자체가 목적이 아니기 때문에 정보의 의미는 궁극적으로 정책의 유용성으로 평가된다.  정보의 유용성을 높이기 위한 시도는 정보를 체리따기(cherry-picking)와 같이 정보소비자가 자의적으로 취사선택함으로써 정보를 오용할 가능성을 높인다.  좀 더 심각한 문제는 정보를 의도적으로 왜곡하거나 과장하는 문제이다.  결국 정보의 궁극적인 목적이 국가이익을 보호하려는 대외정책에 활용되는 것이라고 한다면, 이 양자의 관계는 항상 바람직한 결과만을 담보해 주는 제도로 확립되기가 쉽지 않다.  정보생산자는 정확한 정보를 수집하고 분석해야 하며, 동시에 정보생산물을 정보소비자가 관심을 갖고 활용해 주기를 기대한다.  이런 의미에서 정보는 정책의 현안에 실질적으로 활용되기 위해 두 가지 기준에 부합되어야 한다.  하나는 정보의 객관성이고, 다른 기준은 정책의 효용성이다.  정보는 정책을 결정하는 중요 자료이기 때문에 당연히 객관적이고 정확한 첩보에 기초한 분석이어야 한다.

정보의 정확성이나 객관성을 강조하는 시각을 전문가모델(professional model)이라고 하고, 정보의 정책 활용성을 비중 있게 평가하는 시각을 현실주의모델(realist model)로 구분한다(Bar-Joseph 1995).  전문가모델의 핵심적인 내용은 정보의 정확성을 유지하는 일이 급선무이고 정보생산자와 정보소비자가 유착관계에 있을 경우에 객관적이고 중립적인 정보를 생산하기 힘들다는 것이다(Kent 1949).  정보 수집과 분석이 정책담당자의 의중과 기대에 부응하기 위해 처리되었을 때 정보의 순수성이 그 만큼 약화된다(Jervis 1986, 39).  정확성과 중립성은 정보의 효용성을 높이는 최우선적 과제가 된다.  정보의 정확성을 높이기 위해 정보분석관의 전문성을 제고시키려는 노력이 필요하고, 동시에 정책담당자가 관심을 두거나 선호하는 정책을 뒷받침하려는 정보를 생산하려고 해서는 안 된다.  정보분석이 오염되지 않기 위해서는 정보분석관은 가능한 전문성을 기르고 정보소비자와 일정한 거리를 유지하는 것이 중요하다.

Berkowitz and Goodman(2000)은 정보화시대 이전 정보공동체 활동의 특징을 전통모델(Traditional Model)로 보고, 정보화시대는 신모델(New Model)로 나누어 설명하기도 했다.

전문가모델은 정보의 객관성을 강조했다고 하더라도 정보와 정책이 항상 분리되는 것이 최상이라고 보지 않는다(Kent 1949; Davis 2003).  켄트(Kent)는 정보소비자와 정보생산자가 밀접한 관계를 유지해야 정보가 제기능을 발휘하는 정보분석이 있고, 그와 반대로 역효과가 우려되는 정보분석이 있는 것으로 구분하였다.  예컨대, 경고분석(warning analysis)에서는 정보소비자와 정보생산자가 신뢰성을 쌓고 긴밀한 관계를 유지하지 않았을 경우에 정보소비자는 정보생산자의 경고분석에 대해 분석의 객관성이나 분석관의 의도를 의심함으로써 적절한 정책 결정을 회피할 수 있다.  정보와 정책담당자가 상호 지나치게 거리를 유지하고 차단함으로써 정보의 원활한 순환이 방해받는 것이다.  반면에 의중분석(intentions analysis)에서는 정보생산자와 정보소비자가 너무 친숙하게 접촉하는 경우, 서로 공유하고 있는 인식과 판단에 배치되는 새로운 정보는 충분히 숙고되지 않고 폐기되는 부작용을 불러일으킨다(Davis 2003, 1-2).  정보의 효용성과 정확성은 균형과 조화를 이루어야 하는 목표이다.  정보분석관이 정보소비자와 지나치게 밀접하게 연관되어 있어도 문제가 되고, 반대로 단절될 만큼 거리를 유지하고 있어도 부작용이 따른다.  정보기관이 설립되는 초기 혹은 정부활동의 민주성과 투명성을 확보하지 못하고 있는 국내정치 여건에서 정보기관의 전문성이 강조되고 객관성이 유지될 필요성이 대단히 높다(Kent 1947).

정보 오용은 정보생산자뿐만 아니라 정보소비자의 의도에 의해 나타난다.  정보분석관의 객관성과 자율성은 정책을 결정하는 정치지도자들에 의한 정파적 혹은 개인의 정치적 목적을 위해 정보가 왜곡되거나 오용되는 것을 방지한다.  각 국마다 정보가 국내 정치적 판단으로 악용되었던 사례는 비일비재하기 때문에 정보의 오용과 남용을 방지하기 위해 정보기관에 대한 감시의 필요성이 줄기차게 제기되는 것이다(폴 토드․조너선 블로흐 2005; Church 2008).  CIA와 같은 정보기관은 정부의 어느 부서보다 대통령을 근접거리에서 보좌하며 활동을 한다(Robarge 2005, 10).  그런 특수한 위상으로 인해 객관성과 중립성을 상실한 정보기구의 활동은 정보 남용과 오용으로 이어지고 국가이익에 치명적인 피해를 끼칠 수 있다.

현실주의모델에서는 정보분석관이 객관적이고 중립적인 위치를 확보하기 위해 정책담당자와 차단되어 있을 경우 전문성을 높일 수 있겠지만 정책에 필요하여 정보를 수집해야 하는 대상을 놓칠 수 있고 정책담당자가 현안으로 고려하고 있는 이슈들에 대해 적절한 정보를 제공하지 못하는 어려움에 처하게 된다고 지적한다(Gates 1992; Berkowitz and Goodman 2000; Haass 2002; Davis 2003).  정보가 국가이익을 보호하는데 적절하게 활용되지 못한다면 정보기구의 존재 의미가 크게 약화되는 것이다.  따라서 정보기구는 포괄적으로 국가안보에 도움이 되는 정보를 수집해야 하겠지만 정책담당자의 정책 목표와 관심에 대해 이해할 필요가 있다.  국가이익의 방향은 정보분석관의 중립적 활동으로 결정될 수 있는 사항이 아니다.  정책의 기본 방향에 관한 정책담당자의 역할은 좀 더 포괄적이고 종합적인 시각에서 보아야 하는 것이다.  정보생산자는 그러한 정책담당자가 필요로 하는 정보를 제공해야 한다.

정보의 유용성을 강조하는 시각에서 정책담당자는 정책 결정에 필요한 정보를 얻기 위해서 정보공동체에게 관련 내용을 요구함으로써 정보소비자가 양질의 정보를 접할 가능성은 높아진다.  또한 정보공동체의 활동이 필요한 정보를 제때 제공하도록 정보생산자의 책임성을 강화해야 한다.  정보공동체는 가장 핵심적인 임무로 국가안보 정책결정을 지원하기 위해 관련성과 시의적절한 정보평가를 생산물로 만들어야 한다.  시의성과 관련성을 확보하는 것은 정보분석의 책임감을 통해 부분적으로 성취된다.  그래서 정책에 무관한 정보는 정보 정치화보다 더 큰 문제라고 지적하기도 한다(CFR Report 1996).  정보의 효용성과 관련해서 정보생산자는 정보분석관과 정보관리자의 측면에서 다르게 평가되고 적용될 수 있다.  정보분석관은 객관성과 독립성을 유지하기 위해 자율성을 확보하는 문제와 연관되어 있는 개인 차원으로 이해된다.  하지만 정보관리자는 정보 결과물에 대해 정보기관의 전체 입장으로 책임을 지게 되는 것이다.  정보의 효용성과 책임성에서 정보분석관과 정보관리자는 상호 보완적이기도 하지만 긴장 관계에 있기도 하다.  정보분석에 관해 정보분석관의 자율성은 정보 생산물에 대한 정보기관의 기관차원 책임과 상호 균형을 유지해야 하는 것이다(Betts 2003, 9; Berkowitz and Goodman 2000, 74-82).

2. 정보생산자와 정보소비자의 정보 정치화

정보생산자는 자신들의 활동 방식과 활동의 결과물을 두고 정보소비자와 불가분의 관계를 맺고 있다.  정보기관의 역할이 국가안보를 보호하기 위해 위협을 사전에 파악하는 것이라고 한다면, 정보가 정책과 전략 수립을 위한 수단이 되어야 한다.  그러나 정보생산자가 정보소비자의 의도를 지나치게 고려하게 된다면, 정보의 객관성이 떨어지는 정보 정치화가 발생하게 된다.  정보 정치화란 증거에 관계없이 정보소비자가 선호하는 사고에 부합하도록 정보의 분석과 판단을 의도적으로 왜곡하는 것을 의미한다(Gates 1992, 5).  정보 정치화는 정보실패의 주요 원인이 되고 있다는 점에서 직접 혹은 간접적으로 정보 왜곡을 주도하는 대상에 따라 다른 의미를 부여할 수 있다.  정보 정치화가 정보와 정책 담당자 중 누가 주도적으로 시도 했는가 따라 정보실패와 그에 따라 발생하는 정책실패의 책임을 떠안아야 하기 때문에 매우 민감한 문제가 된다(Shane and Mazzetti 2007).  정보 정치화를 방지하기 위해 정보생산자와 정보소비자간의 바람직한 관계에 대한 논의가 있고(Kent 1949; Davis 1996; Davis 2003), 다른 한편에서는 주요 원인 제공자를 파악하려는 시도도 있다(Betts 1978; Handel 1977).  정보 정치화에 대한 책임이 정보와 정책 어느 부분에 더 있는가를 평가함에 있어서 세 가지의 구분이 가능하다(Pillar 2006, 22-23; Gates 1992).

첫째는 정책담당자, 즉 정보소비자에 의한 정보 왜곡과 오용의 문제이다.  정책담당자가 정보를 조작하도록 구체적인 지시를 내리는 경우는 희박하고, 정보생산자는 심리적 압박감을 느낄 수 있는 환경을 조성하는 방식으로 정보 정보화를 시도한다(Pillar 2006, 22).  정보생산자가 정보 판단을 과도하게 단순화하였거나 보고서에서 좀 더 직설적인 표현을 사용함으로써 정보 정치화의 특징을 보여주는 것이지만, 정보소비자가 그와 같은 행동을 유도하는 분위기를 조성했다면 그것은 정보소비자의 정보 정치화라 하겠다.  정보수집의 대상이나 주요 이슈를 결정하는 것은 정보생산자들의 경험과 전문적인 판단으로 이루어져야 한다.  하지만 정책담당자는 자신의 관심을 적극 보임으로써 정보생산자가 관련 정보를 제시하도록 하는 압력을 행사하는 것과 같다.  또한 제한된 예산과 인력은 정책담당자의 관심과 요구로 비효율적으로 편중되고, 궁극적으로 특정 이슈를 다루는 부처가 만들어지기도 한다.  이는 자연스럽게 해당 이슈가 실제의 중요성보다 더욱 중요하게 부각되면서 그에 관련한 정보활동의 비중이 높아지는 것이다.  정책담당자에 의한 정보 정치화의 폐해는 새롭게 획득한 정보를 통해 위험을 파악하거나 정책을 최종 결정하는데 활용하는 것이라 아니라 특정한 정책을 정당화하는 증거를 찾는 과정이 된다.

정보와 정책 관계는 정권의 성격에 의해 영향을 받는다.  최고 정책결정권자가 정보에 대해 어떤 인식을 갖고 있느냐에 따라 정보기관의 책임자 역할이 좌우된다.  정보기관을 불신하는 정치지도자에게 정보기관의 역할은 한계가 분명하다.  정권의 성격은 정보기관들에 대한 일정한 선입관을 갖기도 한다(Betts 2003, 62).  미국에서 민주당 정권의 정책담당자들은 국방정보국(DIA) 혹은 여타 군정보기관들의 정보분석에 대해 지나치게 공격적이라고 생각하는 반면에, 공화당 정권 하에서는 CIA 혹은 국무부 정보조사국(INR)의 정보분석이 너무 유화적인 경향이 있다고 생각함으로써 해당 정보기관에서 작성한 보고서에 대해 신뢰성을 부여하는데 주저할 수 있다.  각 정보기관은 자신들의 편견과 이념을 객관적 분석이라는 형식을 통해 은폐하고 정보분석관의 의견을 사실로 각색하여 정보의 평가를 내리는 게 가능하기 때문에 정보기관에 대한 정책담당자의 인식이 반드시 틀린 것은 아니다(Berkowitz and Goodman 2000, 97).

둘째로 정보생산자로 정보분석관이 정보 정치화의 원인이 되는 경우이다.  정보분석관은 정보소비자의 의중을 반영하여 정보생산물, 즉 정보보고서에 대한 관심을 유도하거나 개인적인 특혜를 기대하면서 정보 정치화의 오류를 범한다.  설탕 입히기(sugar-coating)라고 하여 정보소비자의 관심을 붙잡아두기 위해 정보분석관들이 보고서의 작성에서 용어 선택, 표현 방식, 논조 등을 기술적으로 애매하게 처리하는 것이다.  정보생산자는 자신의 정보보고서에 대해 정보소비자가 주의를 기울이도록 그들이 필요로 하는 정보를 담으려고 노력을 한다.  관련 이슈에 대해 간결하고 명료한 분석이 가능한 상황에서조차도 애매하게 작성하는 사례가 있고, 반대로 불확실성이 매우 높은 이슈를 판단하면서 확실하고 단정적인 표현으로 분석 보고서를 작성하기도 한다.

셋째, 정보관리자(intelligence manager)가 정보 정치화의 요인으로 작용하는 경우이다.  정보관리자가 정보생산자와 정보소비자의 중간에서 자신의 판단으로 정책담당자의 선호에 맡게 정보생산물을 변형하고 수정하는 것이다.  정보의 정확성과 객관성을 추구하는 방향과 정보의 효용성과 필요성을 높이려는 시도가 명확히 구분되는 것은 아니지만, 정보가 정책에 활용되기 위해서 정보소비자의 관심과 의중을 이해해야 한다(Betts 2003).  정보기구 내에서 정보소비자를 직접 접하고 이들의 계획과 기대를 가장 빨리 파악하는 지위에 정보관리자들이 위치하고 있다.  대표적으로 정보분석관들의 보고서를 검토하는 과정에서 정보관리자는 최종 보고서를 작성하는데 일관적인 태도를 견지하지 않음으로써 정보 정치화를 행한다.  정보관리자는 정보소비자의 의도를 벗어나지 않는 정보보고서에 대해 비교적 신속하고 원활하게 합의를 유도하고 승인하지만, 그렇지 못한 보고서는 더 많은 검증과 보완을 요구하는 까다로운 검토과정을 밟도록 요구한다(Pillar 2006, 22).  정보관리자는 정보분석 보고서가 정책의 선호도에 부합하도록 일선 정보분석관들의 협력과 정보보고서의 최종승인을 통제하는 것이다.

정보관리자는 정보소비자가 호의적이지 않은 보고서를 제출하는데 따른 불편함을 피하기 위해 그들의 의도를 반영하는 정보의 최종보고서를 편집하고 수정하는 경향이 있다.  정보의 편집 운영은 정보의 왜곡과 연관된다.  정보관리자에 의한 정보 정치화의 시도는 개인이 아닌 조직의 대표성을 확보하고 정보분석과 판단의 신뢰성을 높이기 위한 정보관리자의 독립적인 역할이라는 전제 하에서 이루어지지만, 종합하면 다음과 같은 방식의 정보 정치화로 나타난다.  정보관리자는 정보분석관과 정책담당자 사이에서 활동하면서 정보분석관에 의해 작성된 정보보고서를 검토, 편집 및 수정하면서 자신의 의지를 반영시킨다.  이들은 정보부서의 책임자들이나 행정부의 고위 관리들로서 정보가 정책으로 활용되는 과정에서 독자적인 영향력을 행사할 수 있다.  또 다른 방식으로 정보생산자의 합치된 의견과 판단을 종합하기 위한 관리의 필요성은 정보분석관 사이의 의견불일치를 강조하는 정보관리자의 역할로 이어진다.  마지막으로 정책적 상황과 밀접하게 관련이 있는 정보의 종합은 정치적 영합으로 쉽게 변질된다.

III. 정보공동체의 환경과 역할 변화

1. 국제환경의 변화와 정보생산자의 역할

지난 10여 년간 정보공동체의 활동에 거대한 전환을 요구하는 국제환경이 조성되고 있다(Johnson 1992/93, 55-62).  탈냉전 이후 정보생산자는 정보를 수집하고 분석하는 과정에서 냉전시기에 비하여 훨씬 어려운 장애요인들에 직면하게 되었다.  국가안보의 위협 대상, 적대세력의 의중, 위협 수단 등은 정보공동체에게 더 많은 불확실성을 제공했고, 그에 따라 정보생산자의 활동 방식이 바뀌어야 하는 불가피한 결과가 초래되고 있다.  정보공동체에 영향을 미치는 요인을 살펴보면, 우선 국제질서의 중심이었던 국가 단위의 행위자가 도전을 받고 있다.  국가 단위의 적대적 관계가 안보 혹은 국가이익에 절대적인 위협의 대상이었고, 초국가적 행위자의 위협이나 활동은 상대적으로 약화되어 있었다.  냉전시기의 국제질서는 미국과 소련을 주축으로 안정적인 양극체제를 유지하고 있었기 때문이다.  핵무기를 기반으로 서로를 무력으로 압도하기가 불가능한 세력균형은 비록 국지적인 분쟁에서 대립하는 경우가 있었지만 양 초강대국은 세력권을 형성하여 지배적인 영향력을 행사했다.  양극체제의 주변 약소국들 중 일부에서는 이제 국내질서를 안정적으로 유지하지 못함으로써 국내 저항세력과 범죄 단체들이 활동 영역을 넓혀가고 있다.  이런 초국가적인 행위자가 국제안보질서에 충격을 가할 수 있을 만큼 이들의 위협은 증대하였음에도 이를 통제하는데 한계가 있다.  느슨한 감시 속에서 국경을 넘어선 활동을 통해 초국가적 행위자는 군사적 위협 수단을 포함해서 다양한 방식으로 초강대국의 안보를 위협할 수 있게 되었다.

냉전시기와 탈냉전시기를 비교하면 적대세력의 의도를 파악하는 용이함에서 차이가 난다.  냉전시기에 적대적 관계에 있는 국가의 행위는 과거의 유사한 행동들과 비교해서 의도를 분명하게 해석할 수 있었다(Betts 1998).  국가간 관계는 양극체제에 의해 대체로 일관되게 유지되었고, 그들의 행위를 평가하는 방식도 변화가 많지 않았다.  군사력 증강은 안보를 확보하는 최선의 방법으로 항상 주목의 대상이 되었다.  군사전략, 군사계획, 대외정책의 기조는 기밀로 유지되는 체계를 갖추고 있었기 때문에 이를 감시하고 정보를 획득하기 위한 시도가 있었다.  하지만 탈냉전시기에 정보기관의 활동 목표인 적대 세력의 위협에 대한 ‘지표와 경보(indications and warning)’는 더욱 어려워졌다.  적대 세력의 군사위협을 이해하는데 지표와 경보로 활용될 군사전략이나 군사작전에 관한 명시적인 내용을 파악할 수 없고, 적대 세력의 지도자 의중에 대한 감시와 정보 수집을 위한 접근이 차단되어 있다.  냉전시기의 정보분석 모델은 적대세력의 의도가 항상 일정하게 가정되었기 때문에 의도가 분명하지 않은 위협 요소들을 분석해야 하는 탈냉전시기의 모델은 달라져야 한다(Medina 2002).

위협 대상의 의도와 달리, 냉전시기에 안보위협의 수단과 행동은 최우선적인 감시 대상이었다.  그런 위협의 수단과 행동은 비밀리에 추진되는 것이 어려웠다(Berkowitz and Goodman 2000, 101-104).  국가가 행위의 주체가 되고 수단과 행위가 대규모로 이루어지기 때문에 갑작스런 공격은 그 만큼 어렵다.  따라서 공격형 무기개발 및 배치, 전력 구조의 개편, 동맹관계 등의 전략적 행위 등은 정찰과 감시받기 쉬운 정보 수집의 대상이었다.  냉전시기 미국의 정보기관은 소련의 군사력을 ‘간밤의 추적조사'로 일상적인 감시가 가능하였다(Medina 2002, 24).  이것은 과거의 패턴과 비교하여 쉽게 판별될 수 있고, 정보분석관들은 소련의 의도가 어떻게 드러날 것인가를 예측할 수 있었다.  탈냉전 이후 잠재적 요소의 안보위협은 사전에 아무런 징후나 경고 없이 즉각적으로 제기될 수 있다는 점에서 정보생산자는 ‘상상되는 잠재적 위협’을 고려해야 한다.

이런 국제환경의 변화로 정보생산자의 역할이 실제로 어떤 영향을 받았는가를 이해할 필요가 있다.  먼저 정보수집 방식에서의 차이다.  냉전시기에는 기술정보(techint)의 효용성이 극대화되고, 인간정보(humint)의 역할이 크게 축소되었다.  그것은 과학 기술의 발전으로 가능케 했던 환경의 뒷받침이 있었지만, 국제안보질서의 특징을 반영하고 있는 것이다.  탈냉전의 국제환경에서 국가가 아닌 초국가적 행위자는 테러, 국제범죄, 대량살상무기 물질의 암거래, 인터넷 환경, 극단주의 종교 확산과 빈곤의 세계화 등으로 국제안보질서를 위협하고 있다(Johnson 1992/93).  이 때문에 안보와 국가이익에 대한 위협의 대상과 특징이 근본적인 변화를 경험하고 있는 것이다.  초국가적 행위자는 조직과 활동 공간의 불명확성과 소재 파악의 어려움으로 냉전시기와 같은 방식의 정보수집이 효과적인 성과를 거두기 어렵게 되었다.  적대 세력의 의도와 움직임을 파악하는데 첩보위성보다는 인간 정보원의 활동이 요구되고 있다.

또 다른 영향으로 국제환경의 변화로 정보공동체의 조직이 바뀌어야 한다는 지적이다.  미국의 정보기관들간 상호 견제와 협력 부족을 넘어설 수 있는 조정역할을 수행하는 조직이 없었다.  정보기관간 정보를 공유하는 체제를 갖추지 못했고, 기술정보의 한계를 극복하는 인간정보의 역량이 약화되어 있었다.  또한 정보공동체가 인력과 자원을 우선적으로 배정해야 할 위협에 대한 고려가 부족했다.  소련이 해체된 이후 패권적 국제질서를 유지하게 된 미국의 안보에 대한 위협은 이른바 불량국가들에 초점이 맞추어져 있었다.  이들 국가들에 의한 대량살상무기 개발 의도 혹은 개발 수준을 파악할 수 있는 정보체계를 갖추지 못했고, 해당 국가들의 대량살상무기에 대한 유엔의 감시 활동을 통해 겨우 정보를 얻었다.  하지만 이들이 유엔의 감시를 거부하면서 신뢰할만한 정보를 거의 얻지 못하는 정도가 되었다(Jervis 2006, 13).

Twentieth Century Fund Task Force on the Future of Intelligence, In from the Cold (1996); Independent Task Force of the Council on Foreign Relations, Making Intelligence Smarter: The Future of U.S. Intelligence (1996); Commission on the Roles and Capabilities of the United States Intelligence Community, Preparing for the 21st Century: An Appraisal of U.S. Intelligence (1996); Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States (1998); Working Group on Intelligence Reform of the National Strategy Information Center, The Future of US Intelligence (1996).

미국의 정보공동체는 환경 변화에 적응하려고 노력을 했으나, 외부의 위협에 대처할 수 있을 만큼 신속하게 개혁하지 못했다.  예컨대, 냉전시기 정보공동체 예산의 58%가 소련관련 문제에 집중되었으나 1993년에는 13% 수준으로 낮아졌다(Zegart 2006, 37).  물론 정보기구 예산이 긴축되는 상황에서도 새로운 위협에 대응하기 위한 방안에 많은 재정이 투여되었을 것으로 보이지만, 정보기구의 관료주의는 외부 변화에 대해 적절하게 적응하는데 실패의 주요 요인으로 작용했다(Zegart 2006).  게다가 과거 행정부에 비해 부시행정부는 불량국가의 지도자 의도를 정확하게 파악하기 위한 정보공동체의 신속한 개혁보다는 강고한 불신과 비타협적인 대외정책 기조를 바탕으로 힘을 통한 문제해결에 관심을 가졌다(Soderberg 2005, 208-214).

정보생산자의 역할 변화는 탈냉전시기에 들어서면서 정보의 정책적 활용성이 더욱 강조되었다는 점에 기인하기도 한다(Medina 2002).  냉전시기에는 비교적 명확한 적대국가가 존재하였기 때문에, 이들 국가의 행동 변화를 감시하고 관련 정보를 입수하여 이들의 위협에 대처하였다.  자국에 치명적인 위협이 되는 돌발적인 사건들이 종종 일어났다고 하더라도, 이것은 전혀 예측하지 못한 대상으로부터 상상할 수 없는 방식으로 도발이 행해지지 않았다.  하지만 미국의 패권적 국제질서에서는 예상하기 힘든 초국가적 행위자가 다양한 방식으로 안보 위협의 주요 행위자가 되었기 때문에 정책적 대응성을 높이기 위해서는 정보의 효용성이 강하게 지적되었다.  그 일환으로 탈냉전이후 정보공동체의 개혁 방향을 연구하는 보고서에서 정보생산자가 정보소비자와 밀접한 관계를 유지해야 한다는 주장이 잇따라 제기되었다.

탈냉전 이후 미국의 정보분석관과 정책담당자간 효율적인 관계 정립을 위해 정보분석관이 정책담장자과의 긴밀한 연계를 강조하는 보고서들이 발표되었다(각주2와 동일 보고서들).

2. 탈냉전 시기의 정보생산자와 정보소비자의 관계

이미 지적했듯이, 정보는 정책 결정에 충실히 활용되어야 한다.  그렇지 못할 경우, 정보생산자의 역할은 낮게 평가될 수밖에 없다.  그런데 탈냉전시기에 정보생산자와 정보소비자가 훨씬 밀접한 관계를 유지해야 하는 상황이 전개되었다.  정보와 정책담당자가 긴밀하게 연계성을 취해야 하는 요인은 대내외의 환경에서 모두 나타나고 있었다.  이런 연유에서 국제안보 환경의 변화와 정보 및 정책간 관계를 재정립해야 한다는 주장이 꾸준히 제기되었다.  그만큼 정보 정치화의 가능성도 증가하고 있다는 의미이다.  정보 정치화는 정보생산자가 정보소비자의 의중을 반영하거나 정보소비자가 정보생산자의 활동을 제약하면서 발생함으로써 이를 방지하기 위해 정보생산자와 정보소비자간 분리가 요구되었다.  정보의 효용성보다는 정보의 질이 중요하다는 지적이다(Bar-Joseph 1995, 28).  그러나 정보공동체가 만드는 정보생산물을 정책담당자가 전혀 관심을 갖지 않는다면, 정보생산물의 의미는 크게 경감되는 것이다.  정보의 질을 강조하는 비용으로 정보의 효용성이 떨어질 경우에 정보라는 수단 그 자체가 목적이 되는 도치 현상이 일어날 수 있다.

정보의 전문성과 정보의 효용성은 냉전시기에서 탈냉전시기로 들어오면서 강조점의 변화를 경험하였고 정보의 전문성과 자율성에 대한 비중이 정책의 활용도로 옮겨가는 경향이 있다.  안보위협의 요소와 위협 행위자들의 활동에 대한 불확실성이 크게 증대하고 소련이 제기하는 위협의 수준이 아니더라도 더 많은 유형의 위협을 대처해야 하기 때문에 정보의 효용성이 더욱 강조되었다.  정보소비자가 정보를 효과적으로 정책에 반영할 수 있는 정보활동은 전반적인 변화를 경험하게 된다(Berkowitz and Goodman 2000).  소련과 대치 상황에서 실무의 전문성을 갖춘 분석관과 이들을 감독하고 정보생산물을 검토하는 관리자로 위계적으로 나누어져 있었으나, 정보혁명을 경험하고 있는 국제환경에서 정보분석관은 정보소비자와의 관계에 따라 구체적인 활동의 수준과 방식에서 변화하고 있다.  과거에는 정보분석관과 정책담당자가 일정한 거리를 두고 있으며 그 사이에 정보관리자가 독립적인 활동 영역을 확보하고 있었다면, 탈냉전 이후에는 정보생산자와 정보소비자가 직접적인 접촉을 통해 정책에 필요한 정보를 파악하고 확보된 정보를 설명하는 관계로 변모하고 있다.  정보소비자는 정보생산자가 간결하게 정리한 정보분석을 그대로 수용하려 하지 않는다.  사실을 전달받고 이를 판단하는 최종적인 작업은 정보소비자가 직접 관여하기를 원한다.  이를 위해 정보소비자는 보고서의 내용보다 자세한 내용과 추가 정보를 얻고자 한다.

정책 결정은 사실이 아닌 판단에 의해 좌우된다.  정책에 대해 책임을 지는 정책담당자는 가능한 많은 사실을 얻고자 하지만, 궁극적인 결정은 여전히 불확실성 속에서 순수의 정보분석이 아닌 자신의 판단에 의한다.  물론 이를 위해서 정책담당자는 특정 이슈를 이해하는데 필요한 정보를 얻기 위해 적절한 질문을 할 수 있는 역량을 갖추고 있어야 한다(George 1980, 5-10).  정보의 활용도는 정책담당자의 유형에 따라 커다란 차이가 난다.  개인의 신념과 경험을 강조하는 정치지도자와 참모들이라면 예상하는 수준의 정보가 아닐 경우에 이를 무시하고 새로운 정보에 대한 기대보다는 개인의 경험에 의존한 결정이 이루어진다(Teitelbaum 2005, 20-21).

정보기구의 구조는 냉전시기에 위계적이고 안정적인 측면이 강하였다.  하지만 탈냉전시기에는 네트워크화 되어 있고 정보가 자유로운 흐름을 유지하게 되었다.  중앙에서 통제하고 관리하는 방식의 정보 운영이 국제환경이 바뀌고 정보혁명이 확산되고 있는 시기에 반드시 효율성과 효과를 담보해 주는 것이 아니다.  유연하고 네트워크화된 정보의 흐름은 시장의 ‘보이지 않는 손’처럼 변화된 환경에서 정보의 효율성을 높이는데 더 적합하다고 강조되고 있다(Berkowitz and Goodman 2000, xi).  냉전시기에 일선의 정보분석관이 만든 정보생산물은 지휘 계통에 따라 정보가 검토가 되고 분석관 개인이 아닌 ‘정보조직의 견해’를 반영하고 있는가를 분명하게 하였다.  이에 반해, 탈냉전시기에는 정보분석관의 생산물은 정책담당자에게 직접 전달되는 방식이다.  정보관리자는 통일된 정보 평가를 정보소비자에게 제시하려는 노력보다는 정보분석관들 사이에 견해 차이가 있는지를 분명히 하고, 이를 정보소비자가 인식하도록 하는 것이다.  정보분석관은 정보소비자와 공식 혹은 비공식적인 방법으로 교류하고 접촉함으로써 정책에 필요한 정보를 생산할 필요성이 있다는 것이다(Gates 1992; Davis 1996; Berkowitz and Goodman 2000).  따라서 정보분석관은 정보관리자와 관계없이 정보소비자에게 자신의 판단을 알리고 정책결정에 필요한 정보를 파악하기 위해 비공식적인 여러 형식으로 그들과 접촉하려고 한다.

IV. 이라크 침공 사례에서의 정보 정치화

이라크 침공의 정보실패가 정보생산자와 정보소비자 중 어느 쪽에 더 무거운 책임이 있는가에 대한 분명한 대답은 많은 문서가 비밀로 묶여 있기 때문에 시기적으로 확실한 결론을 내리기 어렵다(Betts 2004).  어쩌면 정보활동의 비밀성이나 정보생산자과 정보소비자 사이에 정보 판단과 활용의 경계선이 불분명하다는 근본적인 원인으로 책임의 소재에 대한 경중을 따지는 것이 원천적으로 불가능할 수 있다.  따라서 정보실패의 원인이 되었던 정보 정치화를 정보생산자와 정보소비자의 측면에서 각각 평가하는 것이 의미가 있다.

1. 정보생산자의 정보 정치화

정보생산자가 정책담당자의 의도를 반영하여 정보분석 보고서를 작성함으로써 이라크 침공을 정당화시켜주었다는 비판을 피하기 어렵다.  의도적인 보고서 조작과 신뢰성이 낮은 정보를 이용한 정보분석이 이를 증명하고 있다.  먼저 부시행정부는 이라크의 대량살상무기에 관한 정보공동체의 판단에 관계없이 이라크 공격을 이미 결정해 놓고 있었다(Tenet 2007; Woodward 2004).  하지만 이라크 침공을 두고 미국 의회가 지지여부를 결정하기 직전에 정보공동체는 매우 중요한 문서를 공개함으로써 의회와 국민 여론으로 하여금 부시행정부의 결정을 지지하도록 하는 영향을 미쳤다.  그것은 2002년 10월 ‘국가정보평가서(NIE)’인 ‘대량살상무기를 위한 이라크의 지속적인 프로그램’(이후 2002년 ‘국가정보평가서’로 표기)이다.  이 평가서는 비밀문건 유형과 공개문건 유형이 따로 존재하는데, 두 문건 사이에는 중요한 차이점들이 있다(Mathew and Miller 2004).  공개문건은 비밀문건에 비해 훨씬 분명하고 확정적인 표현으로 작성되었고, 최종 판단에 대해 정보기관들의 이견이 있었음에도 이를 표시하지 않았다.

비밀 보고서에서 CIA는 이라크의 핵개발에 대한 위협을 시급한 것으로 단정하지 않았고 알카에다에 대한 이라크의 지원과 협력에 대해서도 단정적인 판단을 하지 않았지만, 공개된 보고서는 다른 논조였다.  이로써 공개문건을 본 국민과 의회 혹은 언론은 핵무기를 포함해서 이라크의 대량살상무기가 미국의 안보에 매우 긴급한 위협이 되고 있다고 판단하도록 했다.  다시 말해, 정책담당자는 정보기관의 실제 판단을 알고 있었지만 이라크 침공을 결정하는데 주의하지 않았고, 반면에 의회와 국민은 명료한 논조의 정보에 의해 행정부 결정을 지지하는 결과를 가져왔다.

이라크 침공과 관련해서 정보생산자가 정보 정치화로 비판받아야 하는 또 다른 요소는 신뢰성이 부족한 보고서를 생산했다는 점이다.  정보수집과 분석 과정에서 정보생산자들의 전문성 결여와 책임성 부족은 정보소비자의 부당한 정책 의도를 지원하는 결과를 초래했다.  첩보의 신뢰성과 명확성이 불확실한 상황에서조차도 정보 판단에 대한 임무를 충실하게 수행하지 못했다. 그 예로 CIA는 2002년 ‘국가정보평가서’ 제출 1년 반쯤 전 이라크가 대량살상무기 프로그램을 재가동했다는 아무런 증거가 없다고 평가했으나 갑자기 정반대의 분석으로 보이는 입장을 보여주었다(CIA 2001).   CIA는 자신들의 정보분석이 정책 자료로 활용되는 데 신중했어야 함에도 그렇게 하지 못했던 것이다.  정보공동체에 존재했던 ‘집단사고’가 문제였다고 볼 수 있다.  하지만 정보생산자는 정책에 필요한 정확하고 객관적인 정보를 제공하려는 노력보다는 당시에 압도하고 있었던 부시행정부의 분위기에 훨씬 주의를 기울이고 있었다.

집단사고의 원인으로 후세인 정권의 대량살상무기 개발에 대한 강한 의지와 알카에다와의 전략적 상황에서 연계되어 있을 것이라는 정보분석관의 전제(Tenet 2002; SSCI 2006) 혹은 이라크의 성공적인 ‘속임수와 부인(deceit and denial)’전략(Woods, Lacey and Murray 2006) 등이 강조되고 있다.

2002년 ‘국가정보평가서’는 의회의 요구에 따라 2주여 일만에 완성된 것이다.  의회는 이라크의 대량살상무기가 미국안보에 위협이 되고 있는지를 결정하기 위해 구체적인 정보가 필요했다.  하지만 이라크의 위협에 관한 정보기구의 공식적인 평가에 대해 2002년 9월 초까지 아무런 보고서를 받지 못했다.  상원은 공식적으로 이라크의 대량살상무기 위협에 관한 정보를 요구했고, 그에 따라 국가정보평가서가 긴급하게 작성되었다(Gellman and Pincus 2003, p.A01).  그 과정에서 정보관리자는 부시행정부가 이미 내린 정책결정을 의회가 지지하도록 정당성을 높이는 보고서를 작성 제출하였다.  그러나 이라크 침공 시기까지 부시행정부 혹은 미국 정보기관은 이라크의 대량살상무기 혹은 알카에다 연계에 대한 확실한 증거와 정보를 갖고 있지 못했다.

부시행정부가 이라크 침공을 준비하면서 정보를 왜곡하거나 과장하려는 시도들에 대해 CIA 국장이 고위정책담당자의 정보 오용을 지적하여 바로잡으려는 시도를 하였고(Jehl 2004), 알카에다와 후세인 정권의 유대를 주장하는 부시행정부의 고위관리들에 대해 CIA 정보요원들은 언론에 이런 주장에 근거가 없다는 정보를 흘려보냄으로써 부시행정부의 일방적인 정보왜곡을 중단시키려고 했다(Jonhson 2006, 126).  하지만 CIA 내에서의 전반적인 분위기는 정보소비자와 갈등관계를 형성하고 싶어 하지 않았다(Pillar 2006).  체니 부통령, 럼스펠드 국방장관, 월포위츠 국방부 부장관은 알카에다와 이라크정부간 상당한 유대가 있다고 반복해서 공개적으로 주장함으로써 정보생산자는 정책담당자들의 생각과 다른 정보를 제공하기 힘들었다.

CIA는 후세인 정권의 대량살상무기 개발을 확실하게 판단할 수 있는 정보를 갖고 있지 못했고, 이라크 침공을 결정하는 미의회의 최종적인 판단의 근거가 되었던 2002년 ‘국가정보평가서’에서도 이라크의 대량살상무기 보유에 따른 위협을 긴박한 것으로 보지 않았으며 알카에다의 연계도 가능성을 높게 보지 않았다.  그럼에도 CIA는 정책담당자가 그런 불확실한 정보를 바탕으로 정책을 결정하려는 과정에서 ‘자료의 우유부단함(softness of the data)’을 유지함으로써 결과적으로 정책담당자들이 자신의 정책을 합리화하는 수단으로 정보를 활용할 수 있도록 했다(Johnson 2006, 125).

2. 정보소비자의 정보 정치화

이라크 침공과 관련하여 정보 정치화로 평가되는 부시행정부의 시도는 크게 두 가지로 나누어 생각해 볼 수 있다.  즉, 부시행정부의 정책목표에 부합하도록 정보기구들을 편의적으로 활용하였고, 정보생산자가 신뢰할만한 정보를 수집하고 분석하는 것을 최소한 간접적으로 어렵게 한 점이다.

먼저 부시행정부에 의한 정보기구의 편의적인 활용은 자신의 정책 선호도를 지지하는 정보 판단을 내리는 특정 정보기구의 활동에 비중을 두는 경향이 강했다.  이라크 문제에서 국방부 산하 정보기구들은 이례적인 영향력을 행사했다.  CIA 국장은 정보공동체를 총괄하는 책임을 지고 있었으나, 실질적으로 군정보기관을 완전히 통제하고 통솔할 수 있는 것은 아니었다.  그렇지만 최고위 정책담당자들은 상황에 따라 CIA의 정보분석과 판단을 충분히 고려하지 않고 군정보기구의 정보를 통해 정책결정의 근거로 삼으려 했다.  국방부 내에 특수기획국(OSP)의 설립은 정보공동체에서 중요한 이슈에 관한 정책을 결정하는데 집단사고의 위험을 방지하고 추가 의견을 제시함으로써 객관적인 정보분석과 판단을 도우려는 목적이 있었다.  하지만 이라크 침공 과정에서는 후세인 정권에 대한 고정된 사고를 확고히 함으로써 불확실한 첩보를 분석하고 평가함에 있어서 오류의 가능성을 높였다.  더욱이 국방부 특수기획국의 정보분석 자료는 정보공동체의 최종 판단과 동일한 비중으로 최고 정책담당자들에게 설명하는 일반적이지 않은 기회가 부여되었다(Betts 2004).

이라크 침공 시점에 미국의 정보공동체가 외부 환경 변화에 적응 실패를 할 수밖에 없었던 데는 정보공동체의 감독과 통제에 대한 역할 조정이 되지 못했고, 군사력 사용시 정책과 전략 결정에 관여하는 정보기구의 비중이 바뀌면서 정보기구에 대한 정보 판단의 의존도는 비합리적인 편차가 발생하였다.  군정보기관의 영향력이 여전히 강하고, 그에 따른 CIA의 정보수집 기능(인간정보)이 약화되어 있던 상황에서 군사분쟁이나 군사위협에 대처하려는 정책 결정에서 군정보기관의 역할은 막강했다.  다시 말하면, 국방부는 군정보기관에 대한 통제력을 강화함으로써 국방부의 입장과 정책 의도를 반영시킬 수 있는 가능성을 높였다(Betts 2004).  또한 국가안보에 제기되는 위협이 과거와 전혀 다르게 전개되면서 부시행정부는 군사력 사용에 대한 일방주의 전략을 채택하였다.  결국 군정보기관은 군사력으로 위협을 제거하려는 부시행정부의 정책담당자와 밀접한 관계를 유지했었다.  억지전략에서 선제공격전략으로 부시행정부의 수정은 정보의 중요성을 더욱 높이는 계기 되었다.  그러나 선제공격의 대상에 대한 신뢰할만한 정보를 확보하지 못한 상황에서 군정보기관이 과도하게 영향력을 가졌다.

부시행정부가 추진하고 있었던 이라크의 정권교체 목표를 정당화할 수 있는 정보만을 선택적으로 받아들이면서 군정보기관의 활동이 두드러지는 요인이 되었고, 정보의 신뢰성에 의문을 제기하는 정보판단은 배제되는 경우가 흔했다(SSCI 2006a).  예컨대, 이라크가 운용하는 것으로 의심받은 이동식 세균무기 실험실은 한 이라크인 제보자가 알려준 것이었다.  하지만 이 제보자를 접촉했던 유일한 미국 정보요원은 이 정보를 의심하였으나 고위정책담당자들은 국제사회에 이라크 침공의 정당성을 부각시키려고 불확실한 정보를 공개적으로 활용했다(Kessler 2004, p.A09).  이 과정에서 부시행정부는 정보기관간의 여러 의견과 판단을 통합조정하려는 노력보다는 이라크 침공을 정당화할 수 있는 증거를 찾는데 많은 인력과 자원을 투입하였다.  특히 CIA를 중심으로 정보기관들은 후세인정권이 알카에다를 재정적으로 군사적으로 지원하고 있을 만큼 유대감을 유지하고 있다고 볼만한 증거를 갖지 못했다.  그러나 부시행정부의 정책담당자는 정보공동체의 이런 의견으로 이라크 침공의 중요한 명분을 확보하는데 어려움이 있자, 국방부내에 ‘반테러정책평가그룹(the Policy Counterterrorism Evaluation Group)’을 설치하여 국방부 부장관인 더글라스 페이드(Douglas Feith)가 관장하였다(Pillar 2006, 24).  이 조직은 그 뒤에 후세인정권과 알카에다간 연계성을 의심할만한 증거를 찾는데 전력투구하면서, 다른 정보기관들의 분석 평가를 공격하였다.

럼스펠드 전국방장관은 부시행정부가 출범하기 이전에 의회가 설치한 ‘미국에 대한 탄도미사일 위협 평가 위원회(the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States)’(1998)를 주도하여 작성한 보고서에서 고위 정책담당자는 선호하는 한 가지의 정보라인에 의존하는 것보다는 다양한 정보평가를 고려해야 한다고 주장했다.  이런 주장은 부시행정부의 이라크 침공 결정과정에서 국방부 정보기관들의 활동으로 나타난 것으로 보인다.  페이드는 럼스펠드가 기용한 최측근 인사였다.

부시행정부의 고위정보소비자들에 의한 정보 정치화는 정보생산자의 객관적이고 자율적인 활동에 영향을 미쳤다.  이라크 침공을 결정하는 과정에서 정책담당자들의 의도가 정보공동체의 정보활동에 제약이 되었다.  정보공동체는 정책담당자의 관심과 정책적 필요성에 적극 대응하도록 직․간접적인 압력을 받았다.  부시대통령과 체니부통령은 후세인 정권에 대해 적대적 태도를 가졌을 뿐만 아니라, 럼스펠드 국방장관과 월포위츠 국방부 부장관 등 부시행정부의 대외정책을 결정하는 핵심적 위치에 있었던 네오콘들의 의도는 정보기관의 정보 판단과 정보분석의 방향에 영향을 미쳤다.  이들은 CIA를 수차례 방문하여 이라크의 대량살상무기 보유 여부와 알카에다와의 연계설에 대한 질문과 관심을 표명함으로써 정보분석관들이 부시행정부의 정책목표와 부합하는 정보평가를 내려야하는 압박감을 느꼈다(Pincus and Priest 2003, p.A01).

다른 한편, 부시행정부의 정보 정치화로 정책담당자들의 의도적인 왜곡과 과장을 지적할 수 있다.  정보공동체가 명확한 결론을 내리기 어려운 첩보를 객관적인 정보로 왜곡하여 활용하였다(Jehl 2004).  2003년 대통령 연두교서에서 부시대통령은 이라크가 나이지리아에서 핵물질을 수입했다는 증거를 제시하면서 후세인 정권이 핵개발을 적극 추진하고 있다고 주장하였다.  미국의 안보위협이 심각한 상황에 처할 수 있다는 사실을 미국 국민에게  각인시키기 위한 시도였다(Gellman and Pincus 2003, p.A01).  이같은 정보는 전혀 사실이 아니었고, 정보공동체는 이라크가 추진하고 있는 안보 위협으로 핵개발보다는 세균무기와 화학무기가 더욱 시급한 요소로 판단하고 있었다.  하지만 백악관은 국민의 여론을 쉽게 움직이기 위한 방법으로 이라크의 핵개발 의지를 강조하고 세균이나 화학무기보다 우선하여 제기하는 홍보 전략을 선택함으로써 대외정책의 방향을 강화하려고 했다.

이런 정책담당자들의 행동은 정보생산자로 하여금 자신의 입장과 판단을 제시하는 것을 매우 주저하게 하고, 최악의 경우에 정책담당자의 의도와 정책 목표에 필요한 정보를 제공하려는 과잉 대응으로 나타나게 된다.  정보의 객관성과 중립성이 충분히 확보되지 못한 상황에서 정보소비자에게 수동적이고 의존적인 방식으로 정보를 제공함으로써 정보생산자의 역할은 정책의 정당성을 확보하려는 정책담당자의 기대에 충실하려는 태도로 나타났다.

V. 결론

정보와 정책은 긴장과 협력의 이중적 관계를 유지하고 있다.  어느 한편이 자기 역할을 소홀히 하게 되면 그 결과는 국가안보 혹은 국익에 치명적인 해를 끼칠 수 있다.  정보생산자는 정확하고 객관적인 정보를 제공하여 정보소비자의 정책결정에 기여하려고 한다.  그렇지 못할 경우, 정보 정치화가 나타나고 정보실패의 원인이 된다.  하지만 정보생산자는 전문성을 통한 정확한 정보 제공도 중요하지만, 정책에 필요한 정보를 제공하는 업무도 동일한 비중으로 긴요하다.  시의성을 갖춘 정확한 정보를 정보소비자에게 제공하지 못한다면 정보생산자가 역할에 충실했다고 보기 어렵다.  제도적 구조에서 보면 정보소비자인 정책담당자가 정보생산자를 감독과 통제하는 위치에 있다.  그런 점에서 정보는 정책에 종속될 개연성이 높다.  이런 정보기구의 위상과 활동은 국제환경의 변화로 재조명받고 있다.

미소 양극체제에서 미국의 유일 패권체제로의 전환은 정보와 정책의 관계가 변화하도록 압박했다.  특히 정보생산자는 정보소비자가 필요로 하는 정보를 적기에 제공해야 한다는 주장이 강화되었다.  정보 정치화의 폐해를 방지해야 하겠지만, 정보의 유용성을 높이기 위한 정보생산자의 노력이 요구되었다.  과거처럼 분명한 적과 이들의 행동과 의지를 파악하고 있지 못한 상황에서 잠재적인 적대세력을 감시해야 하고, 이들의 행위가 위협이 될 것인지를 분석하는 일은 과거에 비해 많은 장애물이 있다.  정보생산자가 이를 극복하고 미국의 패권적 국제질서를 효과적으로 유지하기 위해서는 정책담당자와의 긴밀한 관계가 불가피하다는 것이다.

이런 국제환경의 변화 속에서 부시행정부의 이라크 침공은 정보소비자의 확고한 정책목표와 이를 추진하려는 강력한 의지로 인해 정보소비자의 정보 정치화가 현실화되었고, 정보생산자는 그런 정보소비자와 마주쳤을 경우 정보생산자의 정보 정치화를 극복하지 못한 사례가 되었다.  부시행정부가 이라크 공격의 정당성을 주장하기 위해 내세운 명분들인 대량살상무기 개발이나 알카에다와의 연대 등은 거의 전부가 오류로 판명 났다.  이같은 정보실패는 정보생산자와 정보소비자 양측의 정보 정치화가 원인으로 작용했다.  결국 탈냉전의 국제환경에서 정보와 정책의 새로운 관계정립은 여전히 정보 정치화의 위험을 방지해야 하는 과제를 안고 있는 것이다.

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한글요약

정보생산자와 정책담당자가 적절한 협력과 견제 관계를 유지해야만 정보기구의 존재와 정보활동은 국가정책 결정과정에서 의미가 있게 된다.  그러기 위해 정보기구에서 활동하는 정보생산자는 정보의 객관성과 효용성을 동시에 만족시켜야 한다.  객관성과 자율성을 도외시하고 정보생산자가 객관적인 증거가 부족한 상태에서 정보소비자의 의도에 부합한 정보를 생산한다면 정보실패의 원인이 되는 정보 정치화(intelligence politicization) 발생한다.  국제환경의 변화로 등장한 미국의 패권적 안보질서 하에서 미국의 정보공동체는 과거에 비해 훨씬 정책 활용성을 염두에 두는 정보활동을 요구받고 있다.  부시 행정부의 이라크 침공은 이런 정보 정치화가 정보영역과 정책영역의 모두에서 나타난 사례이다.  정보소비자의 확고한 정책목표와 이를 실행하려는 강력한 정책의지는 정보 정치화를 초래하였다.  이라크 침공 사례는 정보생산자와 정보소비자의 관계가 재정립되어야 하는 숙제를 남겼다.

핵심어 : 정보, 정책, 정보 정치화, 이라크전쟁, 정보실패

Intelligence and National Policy : An issue of Intelligence Politicization

Noh-Soon Chang

Intelligence and policy, namely, intelligence producer and intelligence consumer,  should check and balance each other effectively to confront the security threats from other countries or transnational groups. For this reason, intelligence producers are required to maintain both objectivity and efficiency of intelligence that they obtain and analyze. If intelligence producers reflect the intentions of policy decision-makers into their product without verified evidence for it, it is defined as politicization of intelligence. The attack of Iraq by the Bush administration is the case where the intelligence consumer has the concrete policy goals and a strong willingness to pursue them.  The U.S. intelligence community as well as policy decision-makers distorts and misuses the intelligence about the Iraq's WMD programs and links to al Qaeda.  The politicization of Intelligence becomes a main cause to undermine the credibility of intelligence on the threats of Iraq.

Keywords : Intelligence, Policy, Politicization of Intelligence, Iraq War, Intelligence Failure

장노순

한라대학교 경찰행정학과 부교수로 재직 중이며, 미국 Florida State University에서 “국가간 분쟁 중 협상행위: 분쟁종결에 대한 게임이론적 접근”으로 박사학위를 취득하였다. 국정홍보처 해외홍보원 전문위원을 역임하였다. 주요 저서 및 논문으로 「중국의 해양전략과 동아시아 안보」(공저, 2003), “부시행정부의 안보전략에 나타난 국제정치이론적 함의”(2003) “초국가적 행위자의 사이버공격과 핵공격에 관한 비교연구”(2005), “미국의 대북정책에서의 규범과 국익”(2006) 등이 있다.