한미관계 전망

우정엽 (세종연구소 연구위원)

woo@sejong.org

2022년의 한미 관계를 전망하는 데에 있어서 중요한 변수를 꼽자면, 크게 두가지를 꼽을 수 있다. 우선, 보다 구조적인 차원에서 미국과 중국 사이의 경쟁 관계 심화이다. 바이든 정부 들어 미국의 대중국 정책이 하나씩 심화되어 가고 있는 상황에서 내년 초에는 미국 정부의 여러 가지 전략문서들이 나오게 되는데, 그러한 전략문서에 따른 정책들이 추진되어 가는 과정에서 한미 관계에 대한 여러 가지 질문들이 나오게 될 것이다. 또 하나의 중요한 변수는 3월에 있을 한국의 대통령 선거이다. 3월 9일에 선거를 치르고 5월 10일에 20대 대통령이 취임을 하게 되는데, 이러한 한국의 정치적 일정이 2022년 상반기의 한미 관계를 규정하는 데에 큰 요인이 될 것이다. 이에 더해 2022년 11월 8일에 있게 될 미국의 중간 선거가 2022년의 한미 관계를 정하는 데에 큰 요인이 될 것으로 보인다. 본 정세전망에서는 이 세가지 변수, 미중 경쟁 격화, 한국의 대통령 선거, 미국의 중간선거를 중심으로 2022년의 한미관계를 전망해 본다.

미국의 대중정책

트럼프 대통령 당시에도 중국과 경쟁적 관계였다고 볼 수 있지만, 이러한 미중 간의 전략적 경쟁은 2021년 바이든 정부 출범 이후 더욱 심화되었다고 볼 수 있다. 2020년 대통령 선거를 앞두고 트럼프 대통령은 중국과의 문제를 무역 역조 개선과 코로나 근원지로서의 책임 두 가지로 규정하였다. 트럼프 대통령을 제외한 펜스 부통령이나 각료들은 중국과의 전략적 경쟁이라는 측면에 대해 이야기 하였으나, 트럼프 대통령 본인은 중국과의 관계를 그 정도로 이야기 하지 않았었다. 그에 비해 오바마 정부 2기가 시작하던 2012년 부근을 기점으로 변화하기 시작한 미국의 대중국 인식은 바이든 정부 들어 보다 강화되기 시작했다. 바이든 정부는 이러한 대중국 정책을 추진하는 데에 있어서 동맹 및 파트너국 들과의 연대를 중시 하는 데, 그 배경에는 다음과 같은 논리가 존재한다.

아시아에서 두 국가의 관계는 냉전 이후 2010년 정도까지 소위 “이중 위계질서 (dual hierarchy)”라고 하는 안보에서의 미국, 경제에서의 중국이라는 질서 하에 유지되었다. 미국은 중국의 경제적 지배력을 어느 정도 인정하였고, 그러한 과정을 통해 중국의 변화를 기대했던 것이다. 약 20년간 유지된 그러한 질서에 많은 국가들이 익숙해져있었고, 또 그 상황에서 자국의 이익을 극대화하려 하였다. 미국과는 안보적 관계에 치중하고, 경제적 이익은 중국과의 관계에서 모색하는 것이 가능했었다. 그러나, 중국이 동북아 안보에서 미국의 헤게모니에 도전하게 되고, 미국은 그러한 중국의 도전이 중국의 경제적 헤게모니에 있었다고 보면서 유지되기 어려운 상황이 되었다. 특히, 중국이 2015년 군민융합 (military-civil fusion)이라고 하는 중국 공산당과 인민해방군을 위해 민간 경제를 하부 종속시키는 전략을 구체화 하면서 중국의 경제, 특히 첨단 기술을 통한 경제 발전 부분에 있어서 개입해야 한다는 논리가 미국 내에서 강해졌다.

미국과 중국 사이의 관계에서 우리는 매우 고민스러울 수 밖에 없다. 냉전 이후 사드 문제가 불거지기까지 우리나라는 안보의 미국과 경제의 중국이라는 이중 위계질서 하에서 수혜자였기 때문이다. 우리 뿐만 아니라 세계의 많은 국가들 역시 같은 고민을 가지고 있다. 안보의 미국과 경제의 중국이라는 질서가 유지 가능한가라는 상황에 맞닥뜨렸기 때문이다. 중국은 미국 주도의 질서에 만족하지 못하고, 미국은 그러한 중국을 견제하려 한다. 그러한 상황에서 경제와 안보가 서로 얽히는 상황이 되어 이중 위계질서는 지속되기 어려운 상황이 되었다.

미국과 중국간의 전면적 충돌은 두 국가에게는 물론 역내에 있는 우리에게도 치명적인 결과를 초래할 수 밖에 없다. 우리는 우리에게 안보적, 그리고 경제적 이익을 가져다 준 이중 위계질서가 미국과 중국 사이 어떠한 관계가 유지되었을 때 가능했었는지를 면밀히 분석하여 그러한 질서가 유지되도록 하는 데에 힘을 보태야 할 것이다. 그러기 위해서는 당장의 우발적인 사태가 발생하지 않도록 관련 국가들로 하여금 비용이 효과를 초월한다는 것을 명백히 인식시키는 것이 필요하다.

이러한 차원에서 그동안 아시아에서 유지되던 소위 이중 위계질서가 어떤 식으로 변하게 될 것인가의 문제, 거기에 미국이 동맹 및 파트너국들에게 어떠한 역할을 원할 것인가의 문제, 한국을 비롯한 국가들의 국내 정치가 어느 정도 역내 질서 변화를 수용할 수 있을 것인가의 문제 등이 복합적으로 작용하게 될 것이다.

그러한 차원에서 바이든 정부의 대중국 정책 목표가 무엇인지 여부가 동맹 및 파트너국들의 협조를 이끌어 내는 데에 중요하다. 2022년 초에 나오게 될 미국의 전략 문서들은 이러한 점을 감안할 것으로 보인다. 최근 Jake Sullivan이 Fareed Zakaria 와의 대담에서 이야기 한 것으로 보면, 미국은 과거 냉전 시절 소련을 상대로 가졌던 목표와는 다른 목표지점을 이야기 하고 있다. 그는 중국이 국제사회의 가치를 받아들인다는 전제 하에 평화적인 공존을 하는 것을 이야기하면서 중국을 변화시키려는 것이 정책이 될 수 없다고 말했다. 그러면서, 설리번은 역내 문제를 이야기하면서 현상 유지 (status quo)가 중요하다고 하였다. 현상유지를 강조한 배경은 대만과 관련하여 중국이 무력을 사용하여 일방적으로 현상을 변경하면 안된다는 것을 의미한 것이다.

그와 더불어 미국이 이야기하는 현상 유지는 현재와 같은 중국의 행태를 용인하겠다는 것을 의미하는 것은 아니다. 트럼프 정부 시절에는 중국 발전을 가능하게 했던 중국의 국제사회 편입에 대해 비판하는 데에 멈췄고, 중국의 부상으로 인해 발현한 현상을 관리 혹은 그에 대해 대응하는 데에 초점을 맞추었다면, 현 바이든 정부는 보다 근본적인 원인에까지 고민을 하고 있는 것으로 볼 수 있다. 중국의 민간 부분 경제 활동이 중국 공산당 및 군과 직접적으로 연결되어 있다고 보기 때문에, 단기적으로 미국은 동맹 및 파트너국들과 함께 투자심사, 수출통제 등의 정책을 강화해 제어하려고 할 것이다.

군사적으로 중국의 일방적 현상 변경에 대해 중국으로 하여금 비용이 충분히 높다는 점을 인식하게 하기 위한 정치적 지원, 그리고, 경제 부분에서 중국을 제어하기 위한 각종 질서 구축 및 정책 추진에 있어서 한국에 대한 요구가 높아질 것이다.

한국의 대통령 선거

한미 간 현안과 관련하여서 2022년 상반기 미국은 3월의 대통령 선거 결과 이후 주요 현안을 새 정부와 논의하되, 3월 대통령 선거에 영향을 미칠만한 행동은 하지 않는 입장을 견지할 것으로 보인다. 급박한 현안이 돌출하는 것이 아닌 이상, 내년 선거 결과에 따라 한국 정부의 입장이 어떠한 방향으로 변화할지 불확실성이 큰 상황에서, 미국에게 확실히 이익이 되는 결과가 보장이 되지 않는다면 섣불리 움직일 필요가 없다고 계산할 가능성이 높기 때문이다.

이러한 미국의 기본적 입장을 전제로 한다면, 북한으로부터 특별히 전향적인 입장이 확인되지 않는 이상, 한국정부가 추진하고 있는 종전선언의 진전은 쉽지 않을 것으로 보인다. 우리 정부가 주장하는 대로, 정전협정 상태를 전혀 건들지 않는 선언적 의미의 종전선언이 어떠한 형태로 구현 될 것인지에 대해 전혀 알려져 있지 않은 상태에서 구체적인 논의 동향이 가능하지 않은 상황이기는 하다. 미국 내에서는 상징적인 종전 선언이라는 것이 가능하지 않다는 것과, 법적으로 구속되지 않는 선언이라고 하더라도 실질적/정치적으로 효력을 갖게 되기 때문에 한미 동맹과 유엔사 등에 문제가 생길 수 밖에 없다는 의견이 군과 의회를 중심으로 존재하기 때문에 바이든 행정부로서는 동맹국의 의견을 존중하는 방향으로 이 문제에 접근한다고 하더라도 미국에 긍정적인 결과가 담보되지 않은 상황에서 결정이 쉽지 않을 것이다.

미국 내에서는 종전선언은 비핵화라는 큰 틀에서 교환되어야 할 문제이지 북한이 협상에 나올 수도 있다라는 기대하에 선제적으로 던져줄 수 있는 선물은 아니라는 점이 강조되고 있고, 또한, 우리정부가 이야기하는 것처럼 종전선언이 아무런 법적 효과가 없는 정치적 선언이라는 데에 동의하는 목소리가 크지 않은 상황이다. 법적 효과가 없다고 하더라도 북한이 이를 유엔사 해체 및 주한미군 철수와 같이 정치적으로 이용할 가능성이 높기 때문에 단순히 선언적 의미의 종전선언이란 불가능하다고 보는 것이다.

현재, 한미 간 어느 정도의 의견의 일치가 되었는지는 알 수 없으나, 여기에 한가지 더해지는 변수는 종전선언은 한미간의 결단이 아니라, 북한이 동의해야 한다는 점에서 논의의 진전이 생기기 어려운 상황으로 볼 수 있다. 한국 정부가 곧 바뀔 것이라는 점을 알고 있는 북한 입장에서도 분명한 단기적 이익이 보장되지 않는다면 북한이 전향적으로 나올 것인가 하는 의구심 역시 미국이 선제적으로 나서게 만들기를 어렵게 하는 상황이다.

한미훈련과 같은 영역에서는 아직 코로나의 영향이 제거되지 않은 상황이므로 과거와 같은 병력을 동원한 훈련이 쉽지 않은 상황이라는 점과 더불어 미국이 한미훈련이 가져올 한국 내 정치적 논의가 3월 한국 대통령 선거에 미칠 영향을 우려하고 있다는 점이 향후 결정에 영향을 미칠 것으로 보인다. 또, 지난 SCM에서 전작권 전환을 위한 한미간 FOC 평가를 내년 하반기에 실시하는 것으로 이야기 되었으나, 다시 서욱 장관이 내년 봄 실시할 수 있는지 검토를 지시했다고 하여, 이 부분에 대한 논의가 있을 것으로 보인다.

미국의 중간선거

미국은 2022년 11월 8일에 중간선거를 치르게 된다. 상원 34석과 하원 435석의 선거가 열리게 된다. 선거를 치르는 총 34석의 상원의원 선거에서 14석이 민주당, 20석이 공화당이 현역으로 있는 상황이다. 현재 각종 예상을 종합해보면 12석은 민주당이 유리한 상황이고, 19석은 공화당이 유리한 상황에서, 3곳의 선거가 2022년 선거의 향배를 결정지을 전망이다. 민주당과 공화당 모두 적어도 2곳을 이겨야 상원 다수당 지위를 가질 수 있게 된다. 하원의원 선거에서는 공화당이 다수당을 차지할 것으로 보는 전망이 우세하다.

이러한 미국의 정치 상황과 관련하여 두가지 사항이 주목된다. 하나는 미국 정부의 노동조합 친화적 정책이고, 하나는 하원 외교위원장의 교체와 관련한 문제이다. 최근 캐서린 타이 USTR대표의 방한에서 본 것처럼, 미국 정부는 트럼프 정부때 약화된 미국 내 노동조합의 정치적 지지를 재확보 하기 위해 친노동조합 행보를 하고 있다. 그러한 차원에서 미국정부는 노동자중심적 통상정책 (worker-centric trade policy)을 추진하고 있으며, 우리 정부와의 관계에서도 강하게 요구할 것으로 보인다.

또 하나는 현재 하원 외교위의 공화당 간사인 마이크 맥콜의원이 선거 이후 하원외교위원장이 될 가능성이 매우 높다는 점이다. 맥콜의원은 매우 강경한 대중 정책을 주장하고 있기 때문에, 중간 선거 이후 미국의 외교정책에서 보다 강경한 대중 정책과 그에 따른 동맹들에 대한 요구 강화를 행정부에 주문할 가능성이 높다.

맺으며

2022년 한미 관계는 한국과 미국의 정치상황으로 인해 현재의 상황을 관리하는 방향으로 상반기를 보낼 가능성이 매우 높다. 그럼에도 그 저류에는 미중간 경쟁 격화가 흐르고 있어 한미 관계를 그 방향에서 규정하도록 할 것이다. 미중간의 경쟁, 한국의 대통령 선거, 그리고 미국의 중간선거 이 세가지 요인하에서 한미 간 현안이 어떠한 방향으로 진행될지 지켜봐야 할 것이다.