윤석열 정부의 대미정책 과제

우정엽 (세종연구소 연구위원)

woo@sejong.org

들어가며

치열했던 선거전이 끝나고, 5월 10일에 새로운 윤석열 정부가 출범하게 된다. 윤석열 정부가 전임 정부와 많은 정책 영역에서 차이점을 보일 수 있겠으나, 국내정책과 관련한 부분에서 필요한 의회의 협력을 임기 전반부에 획득할 가능성이 거의 없다는 정책 환경을 고려하면, 가장 두드러진 차이점은 외교안보 부분에서 나타날 것으로 보인다. 윤석열 당선인은 선거 기간 동안 현 문재인 정부와 차별되는 외교안보 관련 공약을 중점적으로 제시하였다. 특히, 그 중에서 한미 동맹의 복원 및 강화를 주장 하였는 바, 이번 글에서는 차기 정부의 대미 정책과 관련하여 도전요인과 더불어 전망을 해보기로 한다.

윤석열 당선인의 주요 대미정책 입장

대미 정책과 관련하여 윤석열 당선인은 선거 기간 여러 공약들을 발표하였고, 인터뷰 혹은 기고를 통해 대미 정책과 관련한 입장들을 내었다. 대미 정책과 관련하여 당선인의 공약은 크게 두 영역으로 나누어 볼 수 있는데, 하나는 대북정책과 관련한 대미 공조 부분이고, 또 하나는 동맹정책과 관련한 부분이다.

첫째, 대북정책과 관련하여, 윤석열 정부는 문재인 정부와 큰 차이를 보일 것으로 예상되고 있다. 대북정책 공약 중 대미 공조가 필요한 부분을 살펴보면, - 한미 공조 하에 비핵화 협상 노력 재개, - UN 안보리 제재 결의 이행을 위한 국제협력 주도, -판문점 (또는 워싱턴)에 남북미 연락사무소를 설치하여 3자간 대화 채널 상설화 같은 것을 공약하였다. 윤석열 당선인은 비핵화 전이라도 북한의 인도적 상황을 고려하여 인도적 지원을 실시할 수 있다고 하였으며, 특히 재난 긴급구호, 영유아 임신부 영양지원, 보건의료지원 부분에 대한 인도적 지원을 강조하였다. 대북 협상과 관련하여서, 북한의 완전한 비핵화 이전이라도 실질적인 비핵화 조치가 있을 경우, 유엔의 제재 면제 등을 활용하여 대북 경제지원이 가능하다고 하였다. 특히, 문재인 정부의 대북정책이 이벤트 위주로 접근하면서 대북정책의 본질이 훼손되고, 동맹간 대북정책 공조가 약화되었다고 주장하였다.

둘째, 윤석열 당선인은 공약에서 한미간 신뢰가 저하되고, 조율이 미비하여 제반 정책과 관해 이견과 소통이 부재하다고 하였고, 특히 북한 눈치 보기로 인해 한미 연합 방위태세의 약화를 초래하였다고 주장하였다. 그러한 차원에서 윤석열 당선인은 공약에서 약화된 연합 방위태세를 재건하고, 북핵에 대한 한미 확장억제를 강화하겠다고 했으며, 구체적으로는 동맹 자체의 필요와 판단에 따라 연합훈련을 실시하여 북핵 위협에 대한 확고한 억제력 확보 및 확장억제 효과의 극대화를 말하였다. 그리고, 한미간 ‘포괄적 전략동맹’을 강화하겠다고 하였는데, 그 내용은 동맹간 신뢰회복으로 우리의 국익과 글로벌 역할을 확대할 기반을 구축하고, 자유민주주의의 가치를 바탕으로 아태지역과 글로벌 질서의 미래비전을 함께 설계하며, 뉴프런티어 분야 (신기술, 글로벌 공급망, 우주, 사이버, 원자로 등)에서 협력을 확대하고 심화하는 것을 포함한다. 이에 더해, 쿼드 산하의 백신, 기후변화 신기술 워킹그룹에 참여하고, 추후 정식 가입을 모색하는 점진적 접근을 추구한다고 하였다.

공약 외에도 윤석열 당선인은 2022년 2월 포린어페어스 기고문에서도 한미동맹 강화를 강조하였다. 기고문에서도 윤 당선인은 “대북정책 우선순위에 대한 견해차는 한미동맹을 표류하게 만들었다”고 지적했다. 또한, “미국과 중국 간 갈등 현안이 생길 때마다 분명한 입장을 정하지 못한 한국은 오랜 동맹국인 미국으로부터 멀어지고 중국 쪽으로 기운다는 인상을 주었다”고 비판했다. 그러면서, “한국은 미국과 중국 사이에서 어느 한쪽을 택해야 한다는 압박감을 가질 필요는 없지만, 핵심 안보 이익에 관해서는 타협하지 않는다는 원칙을 일관되게 유지해야 한다”고 강조했다. 구체적 정책에 있어서 “한미 양국은 문재인 정부 시기에 단 두차례 실시된 도상훈련 (TTX)을 정례화하고 2016년부터 가동해 온 확장억제전략협의체 (EDSCG)에서 실질적이고 구체적인 논의를 이끌어냄으로써 확장억제력을 한층 강화할 수 있을 것”이라고 하였다.

고려해야할 정책환경

기본적으로 문재인 정부에서 약화된 한미 동맹을 강화하는 방향으로 수정을 예고하고 있는데, 현재 한국이 처해있는 외교안보 정책환경은 이러한 궤도 수정이 쉽지 많은 않다는 것을 보여주고 있다. 또한, 한미 관계는 일방적으로 이루어지는 것이 아니고, 양자간 상호 작용에 의해 이루어지는 것이기 때문에 미국이 어떤 정책 환경에서 어떠한 정책 방향을 설정하느냐에 따라 결정되는 것이므로 미국의 입장 역시 고려해야 한다.

(1) 북한 문제에 대한 정책 공조

바이든 정부 출범 이후 미국과 북한 사이에는 이렇다할만한 교류가 발생하지 않았다. 지난 4월 미국 정부는 대북 정책 검토를 마무리 했다고 발표하였으나, 그 이후 북한 문제와 관련하여 더 이상 구체적인 정책 방향에 대해 이야기 하지 않았고, 미국의 구체적인 정책 방향을 확인할 만한 상황도 발생하지 않았다. 당시 사키 백악관 대변인은 “우리의 목표는 여전히 한반도의 완전한 비핵화"라는 점을 분명히 했고, 또 지난 4개 행정부의 노력이 한반도의 완전한 비핵화라는 목표를 달성하지 못했다는 분명한 이해가 있다고 이야기 하면서, “우리의 정책은 일괄타결(grand bargain) 달성에 초점을 두지 않을 것이며, 전략적 인내에 의존하지도 않을 것”이고 “우리의 정책은 북한과의 외교에 열려있고, 이를 모색하는 세심하게 조정된 실질적 접근법(calibrated practical approach)을 요구한다”고 밝혔다. 그러면서, 이는 “미국과 동맹국, 주둔 병력의 안보를 강화하는 실질적 진전을 이루기 위한 것”이라고 말했다.

당시 언론 보도를 통해 바이든 행정부 고위 당국자는 대북 협상에서 일괄타결(grand bargain)이나 `전부 아니면 전무'(all or nothing) 식 접근방식을 추구하지 않을 것이라며, 완전한 비핵화를 목표로 ‘단계적 합의’를 추진하기로 결정했다고 밝혔는데, 그러면서도 이 당국자는 또 바이든 행정부는 비핵화라는 최종 목표를 달성할 때까지 북한에 대한 제재 압박을 계속 유지할 것이라고 했다. 이와 관련해 또다른 고위 당국자는 같은 언론보도에서 바이든 행정부의 대북정책은 “신중하고 조정된 외교적 접근방식”이라며 “비핵화라는 최종 목표를 갖고 (북한의 특정 비핵화) 단계에 완화(relief)를 제공할 준비가 돼 있다”고 말했는데, 바이든 행정부의 대북 접근법은 2018년 미-북 정상이 서명한 싱가포르 합의와 다른 기타 합의들을 기반으로 할 것이라고도 했다. 이와 같은 바이든 정부의 입장은 트럼프 정부에서와 같이 미국과 북한 사이 정상회담을 통해 북한 핵문제에 있어서 급진전을 이룰 것이라는 기대를 가지고 북한을 대할 가능성은 매우 낮을 것이라는 것을 보여준다.

다만, 최근의 연이은 북한의 미사일 실험과 ICBM의 성공적 발사는 미국 내 군축론자들로 하여금 완전한 비핵화가 아니더라도 의미있는 군축 합의가 의미가 있을 수 있다는 논의를 가능하게 할 수 있다는 점에서 한국의 새정부가 주의를 기울여야 할 부분이라고 볼 수 있다.

(2) 확장억제 관련한 정책

지난 수년간 한미간 확장억제와 관련한 논의에 대해 우려가 제기 되었다. 북한과의 관계 개선을 모색하는 한국 정부로부터의 요인도 크게 작용한 것이 사실이나, 핵능력 제고에 대해 소극적 입장을 보인 미국 민주당 정부의 성격도 확장억제 메카니즘에 대한 우려를 가져오게 하였다. 그러한 상황에서 바이든 정부 들어서 많은 이야기가 나온 ‘1차 핵사용 배제 (No First Use)’라던지 ‘핵의 단일 목적 사용 (Sole Purpose)’와 같은 정책들은 한국을 포함한 동맹국들에 대해 미국의 확장억제 정책에 대한 의구심을 갖게 하였다. 단일 목적 핵 사용 정책은 미국의 핵무기를 적대 국가의 핵 공격에 대한 억지나 반격에만 사용하도록 사용 범위를 제한하겠다는 내용이다.

이 사안은 미국 내에서도 많은 논란이 되었는데, 작년 11월 상원 외교위 공화당 간사인 제임스 리시 의원은 기고문에서 "단일목적 선언은 선제 불사용의 또 다른 이름"이라며 "단일목적 핵정책은 우리의 동맹과 가까운 우방을 버리는 것을 넘어서서 중국과 러시아를 대담하게 만들 것"이라고 지적한 바 있다. 그럼에도 미국 민주당 내의 보다 진보적인 정치 세력을 중심으로 핵정책의 변화를 주장하는 목소리는 강하다. 민주당 애덤 스미스 하원 군사위원장과 엘리자베스 워런 상원의원은 올해 초 선제 불사용 (No First Use)을 법으로 제한하는 법안을 발의하기도 하였다.

이와 관련하여, 3월 25일 월스트리트저널은 보도에서 미 행정부 관계자들을 인용해 바이든 대통령이 2020년 대선 과정에서 공약한 핵무기의 '단일 목적 정책'을 도입하지 않기로 했다고 전했다. 바이든 대통령이 단일 목적 사용을 정책으로 채택하지 않기로 한 결정은 작년부터 이어져 온 동맹국들을 중심으로 한 반대의견이 워낙에 거셌을 뿐 아니라, 최근 러시아의 우크라이나 침공을 계기로 북대서양조약기구 회원국들이 더욱 강하게 반대했기 때문으로 볼 수 있다. 특히, 러시아에 대한 유럽국가들의 강한 연대가 필요한 상화에서 유럽국가들의 안보적 요구를 외면할 수 없었던 것이 큰 이유였다고 볼 수 있다.

이러한 미국의 움직임은 확장억제 강화를 모색하는 한국 정부에게는 중요 장애물이 하나 제거된 긍정적 상황으로 볼 수 있다.

(3) 제재 정책 동참 및 경제 안보

국제사회의 대러시아 제재 과정에서 한국은 미국의 다른 동맹국들에 비해 의사결정이 늦어지면서 미국을 위시한 국제사회 연대에서 벗어나는 것이 아닌가 하는 우려를 낳게 하였다. 이번 우크라이나 사태는 미국의 비민주주의 국가들에 대한 정책 연대를 더욱 강화하게 하는 방향으로 작용하고 있다.

규칙에 기반한 국제질서를 지키는 데에 주도적인 역할을 할 것이라는 당선인의 주장은 포린어페어스 기고문에서 “국제환경에 수동적으로 적응하고 대응하기 보다 자유롭고, 개방적이며 포용적인 인도태평양 질서를 촉진하는 데 앞장 설 것”이라고 한데에서도 나타난다. 문제는 이러한 정책을 추진해 나가는 과정에서 필연적으로 국내외에서 저항이 발생할 것이라는 점인데, 이러한 저항을 한미 양국이 어떻게 조화롭게 헤쳐나갈 수 있을 것인가 하는 문제가 향후 한국 새정부의 정책의 지속가능성을 가늠하게 될 것이다.

맺으며

윤석열 당선인이 선거 기간동안 이야기 한 정책의 방향은 지난 5년 보다 더욱 미국과의 정책 공조성을 높이는 방향으로 설정되어 있다. 경제와 안보가 점점 결합되어 가는 안보환경에서 한미 동맹을 견고하게 하는 것은 한국의 국익을 위해 바람직한 좌표 설정이라는 점에서 이의를 달기 어렵다. 지난 70여년 동안 한국은 미국이 구축한 세계질서와 지역질서에서 혜택을 입었기 때문에 그러한 질서가 유지되는 것은 우리의 이익에 부합된다. 그럼에도 세부적으로 구체적인 정책을 실행해 나가는 과정에서 발생하는 비용과 저항은 새로이 들어설 정부가 미국과 세밀한 정책 조율을 통해 최소화 하도록 해결해 나가야 할 부분이다.