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미국 ‘국가안보전략(National Security Strategy)’의 파급 효과와 대응 방향 |
| 2025년 12월 9일 |
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신범철세종연구소 수석연구위원 | bcshin@sejong.org
- 트럼프 행정부의 국가안보전략(이하 ‘NSS’)이 발간되었다. 트럼프 대통령의 미국 제일주의를 기반으로 한 새로운 NSS는 동맹국과 파트너 국가들과의 협업 필요성 등을 기술하며 미국 본토 방어와 경제 안보, 그리고 중국 견제 등을 강조하고 있다. 한반도와 관련해서는 과거와 달리 북한 핵문제를 다루지 않고 있어 대화 가능성에 무게가 실렸다. 반면 동맹국에 대한 부담 분담(burden sharing)이나 부담 전가(burden shift)가 강조되었으며, 제1도련선에서 중국의 군사적 도전을 억제하기 위한 한국의 역할을 요구받게 될 가능성을 시사하고 있다. 특히 한국 핵추진잠수함의 지역적 역할에 대한 미국의 요구가 제기될 가능성에 대비해야 할 것이다.
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NSS 2025는 서문 2쪽과 본문 29쪽으로 구성되었으며, 1장 미국의 전략개념(What is American Strategy), 2장 미국이 지향하는 바(What should the U.S. Want), 3장 미국의 수단(America’s Available Means), 그리고 4장 전략(Strategy)으로서의 원칙, 우선순위, 지역 문제 등을 기술하고 있다.
먼저 전략 문제와 관련해서는 미국 제일주의에 기반한 접근을 하면서, 과거의 전략들이 현실에 기반했다기보다는 냉전적 사고에서 그리고 이념적으로 편향되어 미국의 국익을 제대로 실현하지 못했다는 평가를 내리고 있다. 예를 들면, 자유무역을 강조하며 미국 중산층의 삶을 더욱 어렵게 만들었다는 평가 속에서 미국 국익과 무관한 일들을 추진했다는 것이다.1)
미국이 지향하는 바와 관련해서는 미국 국민의 천부적 권리(God given natural rights of its citizens)와 그들의 안녕과 이익의 우선(prioritizes their well-being and interests)을 강조하며, 미국의 생존과 안전(survival and safety)을 지속해야 함을 최우선시하고 있다. 이를 위해 국경 통제, 기반 시설 강화, 첨단 기술로 무장한 군대의 역량 강화, 차세대 미사일 방어를 위한 골든 돔, 혁신적이고 생산성 높은 경제를 건설해야 함을 제시하고 있다. 그리고 국제사회와의 협력을 통해 서반구의 안정, 외국의 경제적 가해 대응과 자유롭고 개방된 인도태평양 보전, 그리고 유럽의 자유와 안보, 중동에서 적대세력의 견제, AI, 바이오, 퀀텀 컴퓨팅과 같은 첨단 기술 영역에서의 미국 표준 확립 등을 제시하고 있다.
이러한 목표를 달성하기 위한 미국의 수단과 관련해서는 미국의 우수한 정치체제, 거대하고 혁신적인 경제, 우수한 재정 시스템, 진보적 기술력, 그리고 강력한 군사력 등을 강조하고 있다. 동시에 트럼프 대통령의 국내 정치 아젠다를 설명하며 경쟁력 제고 조치와 에너지 혁신 그리고 중산층을 위한 재산업화 경제(reindustrializing our economy) 및 공급망 등을 기술하고 있다.
이후 NSS의 가장 핵심적인 내용이라 할 수 있는 전략에서는 국익 중심주의, 힘을 통한 평화, 비개입주의. 유연한 현실주의. 힘의 균형, 공정성 등의 원칙을 강조하고, 대량 이주 시대의 종식, 핵심 인권 보호, 부담 공유와 부담 이전 등의 우선순위(priorities)를 제시하고 있다. 동 우선순위에서 가장 자세히 다루는 내용은 경제안보(economic security)인데, 균형무역, 주요 공급망과 물자에 대한 접근성 확보, 재산업화, 방위산업 기지 부활, 에너지 우위, 금융 영역에서의 우위 보전 등을 강조하고 있다.
전략의 마지막 부분은 지역 전략을 제시하고 있는데, 무엇보다도 서반구(미주 대륙)에서의 미국의 압도적 우위와 본토 방어, 그리고 지역 문제 해결을 강조하고 있다. 이후 인도태평양 지역에서는 중국 견제와 충돌 예방을 강조하며 동맹국들과의 협력 필요성을 제시하고 있다, 유럽지역에서는 방위비 지출 증대와 안보협력을 강조하며 유럽 국가들의 역할 강화를 요구하며, 유럽과 러시아 관계 안정을 위한 미국의 역할을 강조하고 있다. 중동지역에서는 이란 견제 필요성을 제시하며 중동 평화 및 관련국의 역할 증대 필요성과 에너지 안보를 기술하고 있다. 아프리카 지역에서는 분쟁 종식 외에도 지원 중심의 관계에서 무역과 투자 중시의 관계로의 전환을 강조하고 있다. -
적은 분량으로 인한 디테일의 생략
금번 NSS의 가장 큰 특징은 분량이 적다는 점이다. 트럼프 1기 행정부의 55쪽, 바이든 행정부의 48쪽에 비해 총 29쪽에 불과하여, 자세한 내용의 기술이 생략되어 있다. 가장 생략이 많이 된 부분은 미국의 군사·외교 역량 강화다. 트럼프 1기에서는 이들 영역에 무려 11쪽의 지면을 할애하며 재래식 군사력, 핵전력, 우주, 사이버, 정보력, 그리고 외교 역량 강화 방향을 제시하였으나, 금번 NSS에서는 이들 영역을 2장 미국이 지향하는 바와 3장 미국의 수단에서 간략하게 지적하는 데 그치고 있다.
그 결과 미국 행정부의 역량 강화 방안은 간단히 설명되고 있으며, 대외전략 차원의 경제, 군사, 외교적 측면에서 어떤 일들을 해야 하는가, 즉 ‘how to’의 측면을 강조하고 있다. 행정부 내부적으로 해야 할 일들을 세세히 제시하기보다는 본토 방어나 미주 대륙, 유럽, 아시아, 중동, 아프리카 등에서 대외전략의 방향성을 제시하는 데 중점을 둔 것으로 평가한다.
미국 제일주의에 기반한 새로운 구성
금번 NSS의 경우 미국 제일주의를 기반으로 한 문제의식을 중심으로 목차를 구성했다. 즉, △미국 국가안보전략의 문제점으로 과도한 개입이나 이상주의적 접근의 문제를 지적한 후, △트럼프 행정부가 원하는 정책이 무엇인지, 그리고 △이를 달성하기 위한 수단은 무엇인지를 적시하고, △국가안보전략의 원칙과 우선순위, 그리고 지역 전략의 구체적 내용을 제시하는 순으로 기술하고 있다.
이는 트럼프 행정부 1기의 NSS(2017)와 다른 형태인데, 당시는 미국 행정부의 기능을 중심으로 기술했다. 즉, △ 미국인과 본토 방어, 미국 생활방식의 보호, △ 미국의 번영 촉진, △ 힘을 통한 평화, △ 미국의 영향력 확대의 순서로 구성되어 있다.2) 바이든 행정부의 NSS(2022) 역시 기능별로 구성이 되어 있는데, △ 미국 역량 강화를 위한 투자, △ 미국의 글로벌 우선순위, △ 미국의 지역별 전략 순서로 기술하고 있다.3)
금번 NSS가 이렇게 작성된 것은 그간 미국의 대외전략이 잘못된 방향으로 흘러가고 있음을 지적하기 위한 것으로 보인다. 과거의 잘못된 전략을 바로잡기 위한 트럼프 행정부의 핵심 과제 들을 설명하기 위해 문제 지적을 먼저하고, 이를 시정하기 위한 방책 제시에 중점을 둔 것으로 보인다. 핵심 판단 기준은 미국 제일주의이며, 동 관점에서 국가의 대외전략 방향을 새롭게 정립한 것이기에 과거 NSS와는 구성상의 차이가 존재하는 모습이다.
경제안보의 재강조
트럼프 1기 NSS의 가장 큰 특징은 경제안보를 강조했었다는 점이다. 이번 2기의 NSS 역시 경제안보를 강조하고 있다. 다만, 그 내용은 유사하면서도 차이점을 보이고 있는데, 이는 미국이 직면한 문제 인식을 반영하고 있는 것으로 보인다.
먼저 유사점은 국내 경제의 회복 필요성을 강조하는 것이다. 트럼프 1기에서도 국내 경제를 다시 활성화하겠다는 내용이 담겨 있으며, 공정 무역, 기술혁신과 에너지 우위의 필요성을 기술하고 있다. 이러한 내용은 금번 NSS에서도 잘 기술되며, 기존의 전략 기조를 이어가고 있다.
반면 차이점도 부각되는데, 금번 NSS에서는 세 가지 차이점이 발견된다. 첫째, 종전에 없던 주요 공급망과 물질의 안정적인 접근을 강조하고 있다. 이는 중국이 희토류 등을 통제하며 미국을 압박했던 사례에서 기인한 것으로 보이는데, 핵심 광물 등에 대한 미국의 독립적이고 신뢰할 수 있는 접근을 확대하기 위해 관련 공급망과 기술 진보 등에 대한 모니터링을 강화할 것임을 밝히고 있다.
둘째, 미국 국내 산업을 부활하기 위한 재산업화가 강조되고 있다. 트럼프 1기 당시에도 미국 국내 경제 활성화가 기술되었지만, 이번에는 특히 미국으로의 산업시설 복귀가 부각되고 있다. 이를 위해 관세를 활용하겠다는 의지를 내비치고 있으며, 나아가 재산업화를 통해 핵심 산업이나 부품을 현재나 잠재적 적성국에 의존하지 않겠다는 내용을 기술하고 있다.
셋째. 방위산업을 경제안보적 차원에서 기술하고 있다. 트럼프 1기 NSS에서도 방위산업을 포함했지만, 경제안보가 아닌 ‘힘을 통한 평화’에서 국내 역량 강화의 일부로 지적했다. 하지만 금번 NSS에서는 방위산업을 경제안보의 영역으로 구분하며, 그 중요성을 더욱 강조하고 있다.
서반구에 대한 관심 증대
지역 전략 차원에서는 서반구의 우선순위가 강조되었다. 트럼프 대통령의 전략적 인식에서 ‘먼로 독트린’을 설명하고 있으며, 지역 전략의 최우선 순위로 서반구를 기술하고 있다. 이는 1기 당시에 인도태평양, 유럽, 중동, 남부 및 중앙아시아에 이어 다섯 번째로 기술된 것이 비해 현격한 차이를 보이는 부분이다. 트럼프 대통령의 고립주의적 성향이 우선적으로 반영된 것으로 보인다.
구체적으로는 서반구에서 미국의 압도적 우위와 미국 본토 방어의 필요성이 강조되고 있다. 이를 위해 미군의 전지구적 배치를 재조정할 것을 시사하고 있는데, 미국의 국익과 무관한 지역에서의 배치를 감축할 것임을 기술하고 있다. 동시에 미국 해안경비대와 해군이 미국으로의 불법 이민과 마약 등에 대한 통제를 강화하겠다는 의지를 포함하고 있으며, 국경을 안전하게 하고, 마약 카르텔을 패배시키며 법 집행이 잘 이루어지지 않을 경우 치명적인 군사력을 동원하겠다고 기술하고 있다.4)
그 밖에도 외교와 경제 협력을 통해 서반구 국가들과의 협력을 공고화하겠다는 내용도 기술되어 있는데, 이는 중남미 국가들과 연대하려는 특정 외국 행위자(certain foreign actors)를 견제하고자 하는 목적이 담겨 있다. 즉, 중국 등의 국가가 중남미 국가들과의 연대를 강화하며 미국의 서반구에 대한 지배력에 도전하지 못하도록 다양한 협력을 추진하겠다는 의미로 해석된다.
이 밖에도 인도태평양 지역에서는 중국을 견제하기 위한 다양한 협력의 내용이, 유럽에서는 러시아와 우크라이나 문제가 상세히 기술되어 있다. 다만, 중국 문제는 다음 장에서 다루고, 러시아 관련 입장은 기존의 트럼프 행정부의 대외전략과 크게 차이가 나지 않기에 생략한다. -
북한 핵문제의 생략은 대화 가능성을 열어둔 것으로 보아야
금번 NSS의 특징 중 하나가 한반도 문제와 관련하여 북핵 문제를 언급하지 않았다는 것이다. 트럼프 1기의 NSS는 인도태평양 지역을 언급하며, 북한의 위협과 핵확산 문제를 기술하고 있다. 그 내용을 보면 북한은 사이버, 핵, 그리고 탄도미사일 프로그램을 급속히 발전시키고 있다(rapidly accelerating its cyber, nuclear, and ballistic missile programs)는 문제 지적과 함께, 핵으로 무장한 북한은 국제사회의 가장 파괴적인 무기의 확산으로 이어질 것(a nuclear-armed North Korea could lead to the proliferation of the world’s most destructive weapons)으로 경고하고 있다.
바이든 행정부의 NSS 역시 비슷한 맥락으로 기술하고 있다. 바이든 행정부는 한반도의 완전한 비핵화(complete denuclearization of the Korean Peninsula)와 북한 대량살상무기와 미사일 위협에 대응하기 위한 확장억제의 강화(strengthening extended deterrence in the face of North Korean weapons of mass destruction and missile threats)를 강조했다.5) 따라서 북한 비핵화 문제가 금번 NSS에서 언급되지 않은 것은 특별한 의미를 담았다고 평가할 수 있다.
그 배경은 NSS의 다른 장에서 찾을 수 있다. 4장 전략의 1절 ‘원칙’의 내용을 보면 유연한 현실주의(flexible realism)가 기술되어 있는데, 6) 이 부분에서 통치시스템이 미국과 다르더라도 좋은 관계를 유지하겠다(maintaining good relations with countries whose governing systems and societies differ from ours)는 내용을 담고 있다. 이러한 원칙을 적용하면 북한 핵 문제를 별도로 기술하지 않은 것은 ‘대화 가능성을 염두에 둔 것’으로 평가할 수 있다. 즉, 북한의 위협을 강조하기보다는 대화 가능성을 열어두며, 북한 문제를 관리해 나가겠다는 것이다. 이는 트럼프 대통령의 김정은 위원장과의 대화 의지가 반영된 것으로 볼 수 있으며, 내년 4월 예정된 트럼프 대통령의 중국 방문과 맞물리며 대화의 기운이 모색될 수 있음을 의미한다.
따라서 정부는 한미간 사전 공조를 통해 미북 대화가 남북 대화로 이어질 수 있는 교두보를 확보해야 할 것이다. 이때 미북 대화가 순조롭게 진행될 것을 기대하기보다는 다양한 시나리오를 준비해야 한다. 북한이 미국과의 대화는 희망할 가능성이 있지만, 한국의 배제함으로써 자신들이 한반도 정세를 주도하겠다고 생각할 수 있기 때문이다. 따라서 남북 대화의 의지를 일관되게 발신하면서도 북한에 대한 협상 수단으로서의 대북 제재는 유지하며, 한미간에 북한과의 대화 재개 시점 및 조건, 그리고 미북 대화의 남북 대화 연계 방안을 공조해야 할 것이다.
중국 견제를 위한 협력에 동참 요구가 강화될 것에 대비해야
금번 NSS는 중국과 관련하여 매우 구체적인 내용이 담겼다. 가장 많은 부분을 할애한 영역은 경제 부분이었다. 중국의 불공정한 경제행위를 막고, 공정한 무역을 하며 중국의 광범위한 지적재산권 침해와 산업스파이를 방지하며, 미국이 주요 광물에 접근하는 것에 대한 위협을 제거하겠다는 내용을 담았다. 동시에 이러한 경제적 노력은 전쟁을 예방하는 강력한 억제력과 동반되어야 함을 지적하고 있는데, 특히 NSS에서는 도련선과 해양 수송로의 중요성을 강조하고 있다. 특히 이후 대만 해협과 제1·2도련선 그리고 남중국해를 집중적으로 다루고 있는데, 이 같은 구체적 내용은 트럼프 1기의 NSS에서는 찾아볼 수 없는 내용이다. 전체적인 분량이 과거에 비해 줄었음에도 훨씬 더 자세한 내용을 기술하고 있다는 점에서 더욱 부각되는 영역이다.
특히 유의할 내용은 대만 문제와 직결된 제1도련선의 문제다. NSS는 “(미국은) 제1열도선 어디에서든 공격을 거부할 수 있는 군대를 건설할 것(We will build a military capable of denying aggression anywhere in the First Island Chain)”임을 강조하면서도, 이를 미국 단독이 아닌 동맹국들과 집단적 방위로 문제에 대처하겠다는 의지를 표하고 있다. 즉 “동맹국들이 나서서 집단적 방위에 더 많은 비용을 지출해야 한다(Our allies must step up and spend—and more importantly do—much more for collective defense)”는 것이다. 이후 한국을 언급하면서 “적대 세력을 억제하고 제1열도선을 보호하는 데 필요한 역량 - 새로운 역량 포함 - 에 초점을 맞춰 국방 지출을 늘릴 것(increase defense spending, with a focus on the capabilities—including new capabilities—necessary to deter adversaries and protect the First Island Chain)”을 강조하고 있는데,7) 향후 해당 지역에서 한국의 역할과 관련한 미국의 요구가 제기될 것임을 시사하고 있다.
지난 11월 14일 발표된 한미 정상회담 공동 팩트 시트의 내용을 보면 전략적 유연성을 시사하는 내용이 포함되어 있다. 문제는 동 팩트 시트는 “역내 모든 위협”에 대한 주한미군의 재래식 억제력을 강조하는 데, NSS는 제1도련선에서 한국의 역할을 요구하고 있다는 점이다. 이는 정상회담 합의 이상의 요구가 제기될 것임을 시사하기에, 이에 대한 우리 입장을 정교하게 가다듬어야 할 것이다. 특히, ‘새로운 역량’이 사실상 우리의 핵추진잠수함을 의미할 수 있다는 점에 유의해야 한다. 향후 미국과의 협력 과정에서 핵추진잠수함의 역할에 대한 요구가 제기될 수 있기 때문이다.
따라서 정부는 향후 주한미군의 전략적 유연성, 한국군의 지역적 차원의 역할, 핵추진잠수함 건조 시 한미 협력 방향 등의 난제(難題)에 체계적으로 대응해야 한다. 그 방향은 한미동맹을 강화하되 한국군의 지역 문제 직접 관여는 최소화함으로써, 북한 위협 억제에 중점을 두며 한미동맹의 역할 분담을 구체화해야 할 것이다.
핵추진잠수함 협력은 청신호가 예상되나 메시지 관리가 필요
같은 맥락에서 NSS의 내용은 트럼프 행정부 임기 중 한국 핵추진잠수함 건조 사업의 청신호를 시사한다. 비확산 문제나 북한 핵문제가 강조되지 않았고 동맹국과의 방위산업 협력이 부각되었기 때문이다. 따라서 가급적 조기에 문서로서 합의를 이루고, 미국 의회의 동의를 받는 노력이 병행되어야 할 것이다.
다만 핵추진잠수함 건조 과정에서 동 잠수함의 역할 문제가 제기될 전망인데, 이는 10월 29일 정상회담 당시 언급된, ‘중국 쪽으로부터 오는 잠수함의 추적’ 문제와 의미를 같이 한다. 어려운 문제이지만, NSS에 답이 있다. 미국은 중국 견제를 위해 동맹국의 지원과 협력을 필요로 하지만, 그렇다고 중국과 정면충돌을 하겠다는 것은 아니다. 오히려 억제력을 갖춤으로써 대규모 군사적 충돌을 예방하겠다(prevent a large-scale military conflict)는 것이다. 동시에 경제적 접근과 군사적 접근으로 선순환(combined approach can become a virtuous cycle) 구조를 만들고자 한다는 점에서 외교적 공간의 여지도 존재한다.
따라서 정부는 핵추진잠수함의 건조 과정에서 미국으로부터 제기될 한국군의 지역적 역할 요구와 관련하여 긴밀한 의견 조율과 메시지 관리에 더욱 유의해야 한다. 먼저, 핵추진잠수함의 지역적 활동을 공개적으로 언급하는 것은 불필요한 역내 갈등을 야기함으로써 미국이 원하는 외교적 공간을 축소시킬 수 있다고 설득해야 한다. 다음으로, 제1도련선과 한반도 전구의 상호연계성을 강조하며, 유사시 한국군은 대북 억제의 주도적 역할을 담당하는 것이 미군이 지역 분쟁에 유연하게 대응하는 데 도움이 된다고 설득해야 한다. 끝으로, 이러한 협의 과정에서 한미 양국 간 입장 차가 존재한다 해도 이것이 외부로 드러나지 않게 관리해야 하며, 상황이 순조롭지 않을 때는 ‘일단 능력을 갖추는 일’을 우선시해야 할 것이다.
| NSS 2025의 주요 내용
| NSS 2025의 특징
| 한반도에 미치는 영향과 정책적 고려 사항
1) The White House, National Security Strategy of 2025, p.1. see https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/12/2025-National-Security-Strategy.pdf (2025. 12. 8. 방문)
2) 트럼프 1기 National Security Strategy의 내용은 다음의 웹 사이트를 참조. https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (2025. 12. 8. 방문)
3) 바이든 행정부 National Security Strategy의 내용은 다음의 웹 사이트를 참조. https://bidenwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf (2025. 12. 8. 방문)
4) NSS 2025, 앞의 각주 1, 16쪽.
5) 바이든 행정부 NSS, 앞의 각주 3, 38쪽.
6) NSS 2025, 앞의 각주 1, 9쪽.
7) NSS 2025, 위의 각주, 24쪽.
※ 「세종포커스』에 게재된 내용은 필자의 개인적인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝힙니다.
