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평양종합병원·강동군병원 완공 이후 북한 보건의료체계의 재편과 남북 보건의료 협력 과제 |
| 2025년 12월 15일 |
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최은주세종연구소 연구위원 | ej0717@sejong.org
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2025년 하반기 북한이 평양종합병원을 완공해 운영에 들어가고, 지방발전 20×10 정책의 상징 사업으로 강동군 병원 준공식을 진행했다. 이와 함께 올해 내에 건설 중인 구성시병원과 룡강군병원, 원산갈마해안관광지구의 응급치료소 또한 완공할 것으로 밝히면서 김정은 시대 보건의료 정책이 새로운 단계로 접어들었음을 보여준다. 평양종합병원은 수도 평양의 최상위 3차 의료기관이자, 장기적으로는 전국 보건의료체계의 ‘표준 병원’을 지향하는 상징적 시설이다. 강동군과 구성시, 룡강군의 병원들은 지방발전 20×10 정책과 결합된 ‘시·군 병원 표준 모델’로 설계된 만큼, 향후 전국적 확산을 염두에 둔 선도 사례라는 성격을 갖는다.
북한은 2025년을 ‘보건혁명의 원년’으로 규정하고 국가 보건의료 역량을 의료시설, 의료설비, 보건의료인력의 역량, 의약품 확보라는 네 개의 축으로 정의하면서 각 요소를 동시에 끌어올리는 종합계획을 수립하고 추진한다고 밝히고 있다. 이러한 정책 방향은 코로나19 팬데믹을 거치면서 드러난 북한 보건의료 분야의 취약성과 지역 격차를 시급히 해소해야 한다는 문제 의식, 그리고 지방발전 20×10과 연동된 지방 발전 전략이 맞물린 결과로 이해할 수 있다.
이러한 북한의 변화는 남북 보건의료 협력에 기회와 제약을 동시에 내포하고 있다. 2010년 5·24 조치와 2016년 개성공단 폐쇄 이후 남북 보건협력은 사실상 중단되었고, 코로나19 봉쇄로 국제기구·NGO의 대북 사업도 거의 멈추면서 북한의 실제 변화와 수요를 현장에서 확인하기 어려운 상황이 지속되어 왔다. 그럼에도 불구하고 북한의 정책 방향과 수요를 종합해 보면, 향후 북미관계와 제재 환경의 변화에 대비해 남북 보건의료 협력의 전략과 사업 구상을 선제적으로 정리해 둘 필요성이 오히려 커지고 있다.
이 글은 평양종합병원과 강동군 병원 완공을 계기로 북한 보건의료체계의 현황과 구조적 과제를 정리하고, 남북 보건의료 협력의 기회 요인과 제약 요인을 평가한 뒤, 중장기 정책 제안과 구체적 사업 방향을 제시하고자 한다. -
김정은 정권은 집권 초기부터 인민대중제일주의를 내세우며, 무상치료제를 포함한 사회주의 보건제도의 정상화와 현대화를 위한 정책들을 추진해 왔다. 1990년대 경제위기와 시장화로 크게 훼손된 기초 보건체계를 복구하는 과정에서, 단순한 복지정책이 아니라 체제 이미지와 국가발전 전략을 뒷받침하는 분야로 보건의 중요성을 재위치시킨 것이다.
2021년 제8차 당대회 이후에는 도·농 격차 해소와 지방 현대화를 국가적 과제로 제시하면서, 보건의료를 지방발전 전략과 긴밀히 연동하기 시작했다. 코로나19 팬데믹을 거치며 방역체계의 허점과 취약한 의료공급 구조가 적나라하게 드러나자, 북한은 비상방역법 제정, 질병예방통제소 설치, 병원 명칭·체계 정비 등 법·제도·행정 차원의 재정비를 단기간에 밀어붙였다.
이러한 흐름 속에서 2025년을 ‘보건혁명의 원년’으로 규정하고 의료시설·의료설비·보건의료인력·의약품 확보를 국가 보건역량의 네 축으로 명시한 것은, 보건의료를 더 이상 주변 부문이 아니라 국가 전략의 주요한 부문으로 끌어올리겠다는 의지 표명으로 볼 수 있다. 보건의료정책이 단일 부문 정책이 아니라, 지방발전·산업·과학기술·인구정책과 중층적으로 연결되는 전략축으로 재구성되고 있다는 점에서 정책적 의의가 크다.
인프라 측면에서 가장 두드러지는 변화는 수도 평양과 지방 시·군을 동시에 겨냥한 병원망 재편이다. 평양종합병원은 약 1,000병상 규모의 3차 의료기관으로 기획된 시설로, 최상위 수준의 진단·치료 기능과 디지털 병원 운영 시스템을 갖춘 상징적인 병원이다. 이는 수도 중심의 고급 의료서비스를 상징하는 동시에, 장기적으로는 전국 의료기관의 진료 표준과 교육·연구에서의 거점 역할을 수행하도록 설계된 것으로 볼 수 있다.
지방 차원에서는 2024년부터 지방발전 20×10 정책의 일환으로 시·군 인민병원 현대화 사업이 본격 추진되었다. 2025년 2월 강동군·룡강군·구성시 병원 착공식이 동시다발적으로 진행되었고, 김정은 국무위원장은 강동군 병원 착공식에서 시·군에 현대적인 보건시설과 다기능 문화생활 거점을 건설하는 사업이 “모든 분야, 모든 지역의 동시적, 균형적 발전”과 사회주의 완전승리를 앞당기는 데 전략적 가치가 크며 ‘한시도 미룰 수 없는 시급한 과제’라고 강조하였다. 이 발언은 지방 병원 건설을 단순한 복지 인프라 확충이 아니라 지방발전 전략의 핵심 도구로 인식하고 있음을 잘 보여준다.
이후 평양의학대학병원을 중심으로 한 실습기지 설치, 중앙급 의료진의 지방 파견, 강동군 병원 준공 및 운영 준비 과정에서의 집중 연수 등은, 중앙–지방·3차–1·2차 의료기관 간 연계 구조를 재설계하려는 시도로 이해할 수 있다. 요약하면, 평양종합병원이 수도 중심 최고 수준 의료 인프라를 상징한다면, 강동군 병원은 지방발전 20×10과 결합된 시·군 병원 표준 모델로서 향후 전국 확산을 염두에 둔 표준 모델을 제공하는 사례라 할 수 있으며, 두 사업은 중앙–지방, 상급–기초 의료체계 재편의 서로 맞물린 두 축으로 기능한다.
북한은 보건역량을 구성하는 핵심 요소로 보건의료 인력의 자질과 실력을 지속적으로 강조하고 있다. 북한의 보건의료체계는 리·동 진료소와 리 인민병원을 1차, 시·군·구역 인민병원을 2차, 도 인민병원을 3차, 조선적십자종합병원과 같은 중앙급 기관을 4차 수준으로 구분하고, 각 단계마다 상급·중급·보조 보건일군이라는 직급 체계를 두고 있다. 이는 수직적·지역적 계층 구조를 전제로 한 인력 배치 원리를 보여준다.
2025년 들어 강동군·룡강군·구성시 병원 건설과 연계해 평양의학대학병원 내에 지방 의료진 실습기지를 설치하고, 과장·간호장을 대상으로 한 집중 교육, 시·군 병원 원장·기술부원장을 상대로 한 관리·운영 교육 계획이 구체화된 것은, 중앙에서 지방으로 지식과 기술을 확산시키는 체계적 재교육 구조를 가동하기 시작했다는 점에서 의미가 있다. 중앙급 병원 의료진이 지방 병원으로 내려가 진료와 기술 전수를 병행하는 순환 파견 방식도, 지역 간 격차를 줄이려는 실천적 노력으로 볼 수 있다. 관영매체가 의료 부문 종사자들의 ‘실력 제고’와 ‘과학기술 중시’를 반복적으로 강조하고, 새로운 병원 건설 관련 보도에서 의료진의 역할을 함께 부각하는 것은, 북한이 물적 인프라와 인적 인프라를 동시에 끌어올리는 방향으로 보건정책의 무게 중심을 이동시키고 있다는 점을 보여준다.
의약품과 의료설비는 북한이 스스로도 취약성을 인정해 온 분야로, 최근 몇 년간 제약·의료기구·의료용 소모품 공장 개건·현대화가 계속 추진되고 있다. 장수고려약공장 등 고려약 생산 기반 현대화 사업도 이 흐름의 연장선에 있다. 이는 필수 의약품과 전통약, 의료소모품을 일정 수준 이상 북한 내에서 안정적으로 생산·공급하는 체계를 구축하려는 노력으로 해석할 수 있다.
이와 맞물려 전국적으로 추진되는 ‘표준약국’의 건설은 의약품 유통과 보건서비스 전달체계 재편이라는 측면에서 중요한 정책적 의의를 지닌다. 평양과 일부 도 소재지에서 먼저 도입된 표준약국은 일정한 시설 기준과 서비스 범위를 갖춰, 신약·고려약·건강보조제 판매와 함께 간단한 상담·복약지도·기초적인 건강관리 기능을 수행하도록 설계되어 있다. 이러한 ‘판매’와 ‘관리’의 결합은 법·제도 차원에서도 뒷받침되는데, 『조선민주주의인민공화국 의약품관리법』은 의약품의 보관·공급·판매를 중요한 사업으로 규정하고(제28조), 중앙보건지도기관의 승인을 받아 일정한 구획마다 약국 또는 의약품매대, 직매점을 설치하여 사람들이 일상적으로 쓰는 약품과 의료기구, 의료용 소모품을 판매할 수 있도록 명시하고 있다(제38조). 또한 전문과적 치료에 필요한 의약품은 의료예방기관이 발급한 처방전에 따라 정해진 약국에서만 판매하도록 하고, 의약품검정기관의 검정을 받지 않은 의약품의 판매를 금지하는 등 판매 범위와 절차를 함께 규정하고 있다는 점이 특징이다(제38조).
이는 첫째, 국영 약국·병원, 군 의료체계, 시장에서의 약 거래 등으로 분절되어 있던 의약품 공급 구조를 일정 부분 국가가 관리하는 공적 유통망 안으로 재편하려는 시도로 볼 수 있다. 둘째, 병원에 가지 않고도 일상적인 질환에 대해 먼저 접근할 수 있는 지역 단위 1차 접점을 마련함으로써 병원 중심 구조를 보완하고 주민 접근성을 높이려는 기능도 갖는다. 셋째, 무상치료제 원칙을 유지하는 범위 내에서 의약품의 부분적 유상 공급을 제도권 안으로 흡수해 가격·품목·품질을 관리 가능한 범위 안에 두려는 시도로도 이해할 수 있다. 즉, 표준약국 정책은 단지 약국 건물을 새로 짓는 사업이 아니라 의약품 생산–유통–소비를 국가 계획과 관리 체계 속에 다시 위치시키고, 병원–약국–가정으로 이어지는 지역 보건서비스 네트워크를 재구성하려는 변화의 일환이라는 점에서 주목할 만하다. 아울러 이러한 표준약국 네트워크는 향후 남북 또는 다자 보건협력이 재개될 경우, 지역 단위의 기초 보건접점이자 의약품 접근성 개선을 위한 협력의 실험장으로 활용될 잠재력도 갖고 있다.
한편 북한은 보건의료 부문에서 대외 협력을 전략적으로 활용하려는 움직임도 강화하고 있다. 의료장비·의약품·백신·의학 교육 등에서 자력만으로 해결하기 어렵다는 점을 인정하면서, 우선적으로 러시아, 일부 유럽 국가, 사회주의권 국가들과의 협력을 확대하는 흐름이 나타난다. 특히 러시아와는 정상회담을 계기로 보건·의학교육·의학과학 협력에 관한 정부 간 협정을 체결하고, 북한 보건성 대표단의 러시아 방문, 의료인 연수와 장비 공급 논의를 진행하는 등 보다 구조화된 협력 관계를 모색하고 있다. 베트남·벨라루스 등과도 보건·의학·제약 분야에서 경험 공유와 협력 확대를 언급하는 등, 사회주의·개혁개방 경험을 가진 국가들과의 네트워크를 활용하려는 시도가 포착된다. 이러한 대외 보건협력의 재구성은, 북한이 보건의료를 체제 내부 과제에 국한하지 않고 대외관계·과학기술 도입·제재 환경 완화의 매개로 활용하려는 전략적 시도를 병행하고 있음을 보여준다. -
지방발전 20×10과 시·군 병원 현대화, 표준약국 건설은 겉으로 보기에는 전국적인 보건 인프라 개선을 지향하지만, 단기간에 구조적 격차를 해소하기에는 한계가 있다. 새로운 병원과 약국 건물이 세워져도, 진료과별 전문 인력을 안정적으로 배치하고, 고가의 진단·치료 장비를 상시 가동·정비할 수 있는 기술·재정 여건이 뒷받침되지 않으면, 인프라는 외형만 현대식일 뿐 실질적 기능을 수행하지 못할 수 있다.
특히 도로·교통 인프라가 취약한 농촌·산간 지역에서는 병원이 시·군 소재지에 집중되어 건설될 경우, 병원까지 이동하는 데 드는 시간과 교통비·노동손실이 주민들에게 큰 부담으로 작용할 수 있다. 이 경우, 병원 건설 그 자체가 의료 접근성 제고로 자동 연결되지 않고, 상징성은 있으나 실제 효과는 크지 않은 상황이 되는 위험이 존재한다.
의약품 유통망에서도 유사한 문제가 나타난다. 표준약국이 평양과 주요 도시에서 먼저 문을 열고 지방으로 확대되는 과정에서, 일부 지역은 건물만 완공된 채 약품 공급이나 인력 배치가 지연되는 등, 지역 간 개통 시기와 서비스 수준의 불균형이 발생할 가능성 또한 존재한다. 병원·약국·진료소·가정으로 이어지는 연계 구조가 고르게 작동하지 않으면, 의료서비스 이용과 의약품 접근성에서 중앙–지방, 도시–농촌 간 이중 구조는 오히려 더 공고해질 수 있다.
북한은 무상치료제를 헌법과 법령상의 기본 원칙으로 유지하고 있지만, 실제 현장에서는 병원비와 약값을 게시하고 현금을 요구하는 관행이 확대되고 있다는 점이 꾸준히 지적된다. 이는 국가가 보건의료 부문에 투입할 수 있는 재원이 전반적인 경제 규모에 비해 제한적인 상황에서, 병원과 약국이 운영비와 약품 조달비를 자체적으로 충당하기 위해 유상 서비스에 의존할 수밖에 없는 구조를 반영한다. 더욱이 현행 『조선민주주의인민공화국 의약품관리법』은 의약품의 보관·공급·판매를 제도적으로 규정하고(제28조), 중앙보건지도기관의 승인 하에 일정 범주의 의약품과 의료용 소모품을 약국 등을 통해 판매할 수 있도록 명시하고 있다(제38조). 이는 무상치료 원칙이 유지되는 외형 아래에서도 의약품 접근과 유통이‘판매의 제도화’와 병존하는 조건 속에서 운영될 수 있음을 시사한다.
이러한 구조는 형식상 무상치료제와 현실 사이의 괴리를 심화시키며, 소득 수준과 거주지역에 따른 의료 이용 양태를 갈라놓는 요인이 된다. 평양이나 경제력이 상대적으로 나은 계층은 병원비와 약값을 지불하고 더 나은 서비스를 이용할 수 있지만, 농촌·산간 지역이나 저소득층 주민은 비용 부담 때문에 의료 이용을 미루거나, 품질이 보장되지 않은 불확실한 약을 음성적으로 구입하는 경향을 보일 수 있다.
국가 차원에서 병원·약국의 시설 현대화와 장비 도입을 위한 투자를 진행하는 현재의 추세를 감안하면, 중장기적으로는 지속되는 재정 부담을 지역이나 보건의료 시설을 이용하고 약품을 소비하는 주민들에게 전가할 가능성 또한 존재한다. 이는 보건체계의 형평성과 신뢰성을 동시에 약화시키는 요인으로 작용하며, 주민들이 체감하는 보건정책의 정당성을 떨어뜨릴 수 있다.
의료진의 자질과 실력 향상의 필요성을 반복적으로 강조하는 북한의 담론은, 역으로 현재 보건의료 인력의 양과 질, 배치 구조가 구조적 제약에 직면해 있음을 보여준다. 북한의 경우 의료인 배치는 시장이나 개인의 자율적 선택이 아니라 국가 계획에 따라 이뤄지지만, 지방발전 20×10 정책과 병원·표준약국 건설을 통해 의료 인력에 대한 수요가 빠르게 증가하는 데 비해, 의과대학과 보건교육기관을 통해 매년 배출할 수 있는 인력 규모와 교육 역량은 한정되어 있다. 이 과정에서 상대적으로 숙련된 의사·간호사·검사 인력은 평양과 도청 소재지의 상급 의료기관에 우선 배치되고, 시·군·리 단위 1·2차 의료기관에는 절대적인 인력 부족과 더불어 경력이 짧거나 숙련도가 낮은 인력이 채워질 가능성이 크다. 그 결과 병원 건물과 장비는 현대화되더라도 이를 충분히 활용해 질 높은 서비스를 제공할 수 있는 인적 역량이 따라가지 못하는 ‘하드웨어–소프트웨어 간 불균형’이 구조적으로 재생산될 위험이 있다.
관영매체는 의료진들이 실력 향상을 위해 끊임없이 공부하고 연구에 매진한다는 사례를 반복적으로 소개하지만, 실제로는 최신 의학지식과 기술을 접할 수 있는 교재·학술지·연수기회가 제한적이어서 체계적인 평생교육 실천이 쉽지 않다. 국제적으로 통용되는 기준에 따른 자격·전문성 평가 체계도 미비해, 특정 진료과목이나 시술에 대해 충분한 역량을 갖추었는지를 객관적으로 검증하는 장치가 부족하다. 이로 인해 진료의 질을 일정 수준 이상으로 유지하고, 지역·기관 간 편차를 줄이는 작업이 구조적으로 어려워진다.
대외제재와 국제적 고립은 북한 보건의료체계에 구조적 제약을 가한다. 유엔·미국의 대북제재는 인도주의적 목적의 의약품·의료기기 지원을 직접적으로 금지하지는 않지만, 금융거래·해운·보험 규제, 이중용도(dual use) 품목에 대한 엄격한 심사로 인해 고가의 영상진단장비, 첨단 검사장비, 백신 생산 설비 등을 도입·갱신하는 과정이 복잡하고 비용이 많이 드는 구조가 되었다. 이로 인해 북한은 이미 보유한 구형 장비를 오래 사용하거나 기술 수준이 낮은 대체품에 의존할 수밖에 없고, 이는 진단·치료의 정확성과 안전성에 영향을 미친다.
또한 북한의 통계와 자료 공개는 제한적이며, 국제 기준에 따라 수집·표준화된 보건 지표는 매우 부족하다. 출생·사망 통계, 질병별 유병률, 예방접종률, 의료이용 패턴 등 기초 통계가 충분히 확보·공개되지 않으면, 국가 내부적으로도 정책 우선순위를 합리적으로 설정하고 한정된 자원을 효율적으로 배분하기 어렵다. 자체적인 모니터링·평가 시스템이 미비한 상황에서는, 특정 정책이나 사업이 어느 지역·계층에 어떤 영향을 미쳤는지 분석하고 필요한 보완책을 마련하는 것도 사실상 불가능에 가깝다.
이러한 정보 비대칭과 불투명성은 향후 북한이 보건개혁을 추진하는 과정에서 정책 설계–집행–평가의 선순환을 형성하기 어렵게 만드는 구조적 제약으로 남는다. 결과적으로 북한 보건의료체계는 인프라·인력·재정·방역·외부 환경·데이터의 다층적인 한계가 상호 얽히면서, 스스로 설정한 ‘보건혁명’ 목표를 달성하는 데에도 상당한 어려움을 안고 있다고 평가할 수 있다. 이러한 구조적 제약은 향후 남북 보건의료 협력의 필요성을 높이는 동시에, 협력의 설계와 집행을 규정하는 핵심적인 고려 요인으로 볼 수 있다. -
북한은 2025년을 ‘보건혁명의 원년’으로 규정하고 의료시설·의료설비·보건의료인력·의약품 확보를 국가 보건역량의 핵심 내용으로 제시하면서 제도·인프라·인력·대외협력을 동시에 추진하고 있다. 평양종합병원과 강동군 병원 등 핵심 거점의 건설·운영을 추진하는 한편, 지방발전 20×10 정책과 결합된 시·군 병원의 현대화, 전국적인 표준약국 건설, 보건인력들의 재교육, 대외 보건협력 확대 등을 통해 보건의료체계를 전면적으로 재편하려는 움직임도 강화되고 있다. 이러한 변화는 보건의료를 단순 복지 영역이 아니라 체제 성과와 국가역량을 입증하는 핵심 분야로 격상시키려는 의도와도 연결된다.
다만 앞 절에서 확인했듯이, 북한 보건의료체계는 인프라와 인력, 재정 및 의약품 공급, 제재 환경 및 데이터의 제약이 중층적으로 얽혀 있어 외형적 현대화가 단기간에 실질 성과로 곧장 전환되기는 어렵다. 이 조건은 남북 보건협력의 필요성을 높이는 동시에 협력의 목표와 수단, 범위 및 속도를 규정하는 요인이 된다. 결국 남북 보건의료 협력은 필요성과 명분이 분명한 영역이면서도, 실제 사업화 과정에서는 정치와 제재, 정보 및 거버넌스 차원의 제약 요인들을 관리해야 하는 과제라 할 수 있다.
그럼에도 불구하고, 북한이 국가 보건역량을 네 영역에서 동시에 강화하겠다고 밝힌 정책 방향은 WHO가 제시하는 보편적 의료보장(UHC)과 글로벌 보건안보(GHSA) 등 주요 국제보건 아젠다와 상당 부분 일치한다. 북한이 강조하는 병원 현대화, 검역·감염병 대응 역량 강화, 필수 의약품·백신 확보는 북한 내부의 필요이면서도 한반도와 동북아 전체의 보건안보와 직결되는 공적 성격을 지닌다. 특히 국경 재개방 및 이동성 확대 가능성을 고려할 때 감염병 감시·진단·대응 역량의 강화는 남북 모두의 안전을 증진시키는 공동의 이해로 연결될 수 있으며, 이는 향후 제재 환경의 변화와 국제사회의 참여를 전제로 협력 의제를 마련할 때 설득력 있는 기반이 될 수 있다.
또한 평양종합병원과 강동군 병원, 그리고 전국으로 확대되는 표준약국 등은 협력 재개 시 활용 가능한 구체적 방안을 제공한다. 북한 내부에서 상징성과 표준 모델의 성격을 갖는 거점이 존재한다는 점은 협력 설계를 추상적 논의에 머물지 않게 하는 장점이 있다. 이들 기관을 중심으로 병원 운영·관리와 감염관리, 서비스의 품질 관리, 의료정보시스템과 의무기록 체계, 의약품 공급 및 사용의 합리화 등 비교적 ‘소프트웨어 중심’의 시범사업을 모색하게 할 수 있으며, 규모가 크지 않더라도 정책적 상징성과 파급효과가 큰 모델을 축적하는 데 유리하다. 특히 표준약국은 의약품 조달·품질·처방·복약지도라는 제도적 요소와 맞물려 있어, 보건의료체계의 신뢰와 형평성 회복에 기여할 잠재적 플랫폼으로 평가될 수 있다.
북한이 러시아·베트남·벨라루스 등 우호국가들과 보건·의학교육·제약 협력을 확대하고 WHO·UNICEF 및 국제 NGO들과 인도적 협력 경험을 축적해 온 점도 주목할 필요가 있다. 북한은 자력갱생을 내세우면서도 보건 분야에서는 비교적 실용적으로 외부 협력을 활용해 왔으며, 이는 향후 제재 완화·면제 확대 국면에서 국제기구와 제3국, NGO가 함께 참여하는 다자 협력을 추진할 여지가 있음을 시사한다. 이 경우 한국은 국제보건·개발협력 생태계의 주체이자 조정자, 기술 및 역량 제공자로서 역할을 설정할 수 있고, 이러한 구조를 사전에 상정하고 준비해 두는 것은 협력 국면에서 중요한 자산이 될 수 있다.
한국이 보유한 보건의료 역량과 협력 경험 역시 기회 요인이다. 한국은 보편적 건강보험과 1·2·3차 의료체계 운영 경험, 감염병 대응 과정에서 축적된 진단·역학·중환자 관리 및 감염관리 역량, 보건의료 정보화와 원격교육 기반을 갖추고 있으며 이는 북한이 정책적으로 강조하는 인력 재교육, 병원 운영과 질 관리, 감염병 위험관리, 보건의료 정보체계 정비와 직접 맞닿아 있다. 또한 정부 및 지자체, 국제기구 및 NGO와 전문가 등 다양한 집단들 간 정보 공유와 사업 조정 경험은 향후 협력 거버넌스를 구축하는 데 활용 가능한 기반이 된다.
반면 협력의 제약 요인들도 존재한다. 북한의 ‘적대적 두 국가론’ 채택, 핵·미사일 개발의 지속, 남북 간 군사적 긴장 고조는 보건협력의 정치적 공간을 좁히고 협력 추진의 안정성을 약화시킨다. 북한이 전략적 이득을 고려해 미국·러시아·국제기구와의 협력을 우선하면서 남한을 후순위로 배치하거나 선택적으로 활용하려 할 가능성도 배제하기 어렵다. 한국 내부에서도 제재 완화 없는 협력에 대한 회의적인 여론이 존재하고, 대외 여건 변화가 국내 정책 일관성에 미치는 영향 역시 협력의 지속성을 제약할 수 있다.
제재와 국제규범은 사업을 ‘기획’하는 단계보다 ‘집행’하는 단계에서 복합적인 제약 요인으로 작용한다. 보건의료는 인도주의 예외가 인정되더라도 제재 대상 연계 여부, 이중용도 우려가 있는 장비와 물질 반입 가능성, 제재 항목인 금융·보험·운송 절차 등에서 실무 제약이 발생한다. 특히 검역·실험실 인프라, 백신·바이러스 관련 협력, 고급 진단장비 제공 등은 생물안보 및 WMD 확산에 대한 우려와 맞물릴 수 있어, 단계적 접근과 높은 투명성, 국제기구와의 긴밀한 공조가 전제되지 않으면 추진하기 어렵다. 이는 협력의 범위와 속도를 제한하는 구조로 작동할 수 있다.
정보 비대칭과 모니터링 사업의 한계 역시 협력의 신뢰성과 정당성에 영향을 미칠 수 있다. 북한이 외부 인력의 현장 접근과 정보 공개에 신중한 태도를 유지해 온 만큼, 협력 대상의 선정과 성과 평가, 전용 및 유용 방지 등에 대해 협력 전 과정에서 불확실성이 커질 수 있다. 거점 시설에 대한 제한적 공개가 가능하더라도 의료 취약이 집중될 가능성이 큰 농촌·산간 지역에 대한 접근과 정보 확보는 제한될 수 있으며, 공동 모니터링·평가 체계가 불충분하면 국내외에서 협력 사업에 대한 신뢰 확보가 어려워진다.
이러한 상황을 고려할 때 향후 협력 사업의 원칙과 실행 방식을 분명히 할 필요가 있다. 우선 협력의 목표는 북한 주민의 건강권과 감염병 위험관리, 재난 대응 역량 강화 등 공적 성격의 목표로 설정되어야 하며, 이는 국내 여론과 국제사회 조율을 위한 최소 기준이 된다. 협력 의제는 북한이 설정한 우선순위를 존중하되 국제보건 규범과 한국의 보건윤리 기준에 부합하는 범위에서 재구성되어야 하며, 초기에는 고가 장비나 대량 물자 제공보다는 운영 및 관리, 감염관리와 질 관리, 교육·연수, 정보체계 등 역량강화에 초점을 맞춘 사업을 중심으로 성과를 축적하는 접근이 현실적이다. 아울러 협력은 일괄적 대규모 사업이 아니라 여건 변화에 따라 조합을 달리할 수 있도록 선택 가능한 옵션들을 사전에 구상해 두고, 다자 협력 구조를 통해 역할과 부담을 분산시키는 방식으로 접근할 필요가 있다. 공간적 우선 순위 역시 평양 등 대도시에 과도하게 집중하기보다 시·군 병원과 표준약국 등 지역 단위의 거점을 활용해 접근성과 형평성 개선에 기여하도록 구상할 필요가 있다. 마지막으로 공동 모니터링·평가와 투명성을 확보할 수 있는 방안을 모색하고 사업 추진 과정에서의 중복과 혼선을 막기 위해 국내에서는 참여할 다양한 주체들 간의 조정 메커니즘을 정비하는 사업 또한 협력에 앞서 사전에 준비해야 한다. -
평양종합병원과 강동군 병원 준공을 계기로 북한은 ‘보건혁명 원년’ 담론 아래 보건의료를 지방발전과 국가전략의 핵심 축으로 재배치하고 있으며, 표준약국 확산과 인력 재교육, 대외 협력 확대를 통해 전달체계의 재편을 추진하고 있다. 그러나 인프라·인력·재정·의약품 공급, 제재와 정보 제약이 중층적으로 누적된 구조적 취약성은 북한이 스스로 설정한 목표의 달성뿐 아니라 남북 보건협력의 설계와 집행에도 제약으로 작동한다.
그럼에도 북한이 보건역량의 강화를 공언하고 지방발전 전략과 결합시키는 지금, 향후 대외 여건 변화에 대비해 한국이 협력 구상을 선제적으로 정리해 둘 필요성이 오히려 커지고 있다. 향후 보건협력은 북한 주민들의 건강권과 감염병 위험관리 등 공적 목표를 전면에 두고, 제재·정보·집행 리스크를 관리할 수 있는 단계적 사업구성, 다자적 역할 분담, 지역 단위 접점 강화의 측면에서 준비할 필요가 있다.
결국 북한의 ‘보건혁명 원년’은 협력의 즉각적 재개를 보장하지는 않지만, 남북관계가 개선될 경우 가장 먼저 실천 가능한 협력 의제로 보건의료 분야가 논의될 수 있음을 보여준다. 따라서 지금 필요한 것은 특정 국면을 기다리는 준비가 아니라, 어떤 정치·외교적 변화에도 대응할 수 있도록 섬세한 정책 설계와 폭넓은 사회적 논의를 통해 실행 가능한 사업 방안과 추진 역량을 상시적으로 축적해 두는 일이다.
| 북한 보건의료체계의 재편: 제도, 인프라, 인력, 대외협력
| 북한 보건의료체계의 구조적 한계와 과제
| 남북 보건의료 협력: 기회·제약 요인과 추진전략
| ‘보건혁명 원년’을 한반도 공동 보건안보 구상의 출발점으로
1) 트럼프 대통령은 한국시간으로 10월 30일 오전(미국 동부시간으로는 29일) 소셜미디어 트루스소셜을 통해 “나는 한국이 현재 보유한 구식이고 기동성이 떨어지는 디젤 잠수함 대신 핵추진 잠수함을 건조할 수 있도록 승인했다”고 밝혔다. 트럼프 대통령의 이 같은 공개를 토대로 미국의 한국 핵잠 건조 승인 시기를 10월 30일로 보는 시각도 있지만, 한미정상회담 합의를 정리한 문서인 팩트 시트에 “미국은 한국이 핵추진잠수함을 건조하는 것을 승인하였다”고 명시되어 있다. 그러므로 10월 29일 한미정상회담에서 한국의 핵잠 건조에 대한 미국의 승인이 있었고, 팩트 시트가 발표되기 전에 트럼프 대통령이 30일 소셜미디어를 통해 정상회담 합의 사항의 일부를 미리 공개했다고 보는 것이 타당하다.
2) 필자는 한국이 미래 작전환경, 공동개발, 수출을 고려하면서 “고농축/대형” 핵추진잠수함 시장 진출도 염두에 둘 필요가 있다는 주장에 전적으로 동의한다. 류성곤, “미국/AUKUS 잠수함 시장 분석 및 국내건조와 미국 내 건조의 기술 장·단점 비교,”『성공적인 핵추진잠수함 건조를 위한 토론회』(국회의원 부승찬 외 주최 토론회 자료집, 2025.12.4.), 25쪽 참조. 다만 지금은 ‘한국 건조·미국 핵연료 공급’ 모델부터 성공시킬 필요가 있다고 본다.
3) AUKUS(Australia-United Kingdom-United States)는 2021년 9월 출범한 미국·영국·호주 간 안보 파트너십으로, 호주에 핵추진잠수함을 제공하기 위한 협력체이다. 박노벽, “한국형 핵추진 잠수함 도입 환경분석과 도전요소 및 대응방향,”『핵추진 잠수함 도입을 위한 정책추진 방향』(김병기 더불어민주당 원내대표실 외 주최 토론회 자료집, 2025.12.8.) 참조.
4) 미국의 원자력 관련 기자재 및 기술의 수출은 에너지부(DOE), 국무부(DOS), 상무부(DOC), 원자력규제위원회(NRC: Nuclear Regulatory Commission)에 의해 통제되고 있다. DOE는 국가핵안보국(NNSA: National Nuclear Security Administration)를 통해 민간 원자력 기술의 수출과 지원을 규제하고 있다. NRC는 민간용 원자력 기자재(농축 우라늄과 원자로 부품 포함)의 수출에 대해 규제하고 있다. 미국의 핵물질 및 시설은 NRC가 주무 담당기관으로서 수출통제를 시행하고 있는데 그 법적 근거는 원자력법(AEA: Atomic Energy Act), 핵비확산법(NNPA: Nuclear Non-Proliferation Act of 1978)(305, 309, 402조) 및 10CFR part 110에 기술되어 있으며, 원자력 기술의 이전과 서비스 업무는 DOE(Department of Energy)가 주무 담당기관으로서 그 권한은 원자력법 및 핵비확산법 제305조, 그리고 10CFR part 810에 명시되어 있다. 이병욱 외, 『핵비확산 핸드북 (2024 개정판)』(제주: 제주대학교, 2024), 218쪽 참조. 미국 원자력법 제91조는 미 국내 군사용 프로그램 권한 규정이고, 외국 이전은 123조+별도 입법이 필요하다.
5) 미국에서 “Presidential Determination(대통령 결정)”은 특정 법률이 대통령에게 맡겨 둔 판단을 대통령이 공식 문서 형식으로 내려서 법적 효과를 발생시키는 행정 행위를 가리키는 용어. 미 원자력법(Atomic Energy Act) 제91조·제123조 등은 대통령이 국가안보·대외정책 이익을 근거로 특정 핵물질·기술 이전을 ‘그렇게 결정(determination)’했을 경우에 한해 예외를 허용하는 구조를 두고 있다. 이병욱 외, 『핵비확산 핸드북 (2024 개정판)』 참조.
6) 미국 에너지부(DOE) 산하 국가핵안보국(NNSA)은 핵무기 및 해군핵추진 프로그램을 총괄한다.
7) 원자력규제위원회(NRC)는 민간 원자력시설의 안전규제를 담당하는 독립기관이나, 군사용 핵물질의 보안 인증에도 관여한다.
8) INFCIRC/153은 IAEA가 NPT 비핵무장국과 체결하는 포괄적 안전조치협정의 표준 모델 문서이다.
9) INFCIRC/153 제14항은 핵물질이 비폭발적 군사활동에 사용될 경우 IAEA 안전조치 적용을 면제 또는 특례 적용할 수 있음을 규정한다.
10) 문근식, “핵추진잠수함 사업 공개착수를 위한 긴급 추진과제,”『핵추진 잠수함 도입을 위한 정책추진 방향』(김병기 더불어민주당 원내대표실 외 주최 토론회 자료집, 2025.12.8.), 30~31쪽 참조. 윤정상 LIG넥스원 전문위원은 인도의 경우 해군이 주관해서 핵잠 건조사업을 추진했는데 30년이 더 걸린 반면, 미국과 영국은 대규모 국책사업단을 조직해 범정부적인 차원에서 적극 지원하여 10여 년 만에 목표를 달성했다고 지적한다. 윤정상, “핵잠수함 건조 역량 강화,”『핵추진 잠수함 도입을 위한 정책추진 방향』(김병기 더불어민주당 원내대표실 외 주최 토론회 자료집, 2025.12.8.), 57쪽 참조.
11) 정일식, “한국의 핵잠 개발 추진 경과 및 전망,”『성공적인 핵추진잠수함 건조를 위한 토론회』(국회의원 부승찬 외 주최 토론회 자료집, 2025.12.4.), 19쪽 참조.
12) 최용선, “MASGA 협력과 핵추진잠수함,”『성공적인 핵추진잠수함 건조를 위한 토론회』(국회의원 부승찬 외 주최 토론회 자료집, 2025.12.4.), 53쪽; 윤정상, “핵잠수함 건조 역량 강화,” 57쪽 참조.
13) 최용선, “MASGA 협력과 핵추진잠수함,” 52쪽 참조.
14) 문근식, “핵추진잠수함 사업 공개착수를 위한 긴급 추진과제,” 32쪽 참조.
※ 「세종포커스』에 게재된 내용은 필자의 개인적인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝힙니다.
