가속화되는 중국과의 탈동조화(Decoupling):미국 탈동조화 전략의 배경과 진행 상황

김기수(세종연구소 수석연구위원)

kskim@sejong.org

1. 서언

세계경제로부터 중국을 분리한다는 의미의 탈동조화(Decoupling)는 트럼프 정부 때 처음 가시화됐다. 미국 패권에 대한 도전을 가시화한 중국과 관련 다양한 견제책이 모습을 드러냈는데, 그 중 대표적인 것이 탈동조화다. 중국의 비약적인 팽창을 가능하게 했던 세계경제 메커니즘을 변화시키는 것이 목표였다. 중국은 공산주의 국가 가운데 유일하게 스스로의 판단과 의지로 대외개방 및 대내 경제개혁을 단행했다. 덩샤오핑(鄧小平)은 1978년 12월 중국의 개혁개방 선언을 기점으로 과도한 중앙 권력을 생산 주체에게 이양했고, 외국인 투자를 적극 유치하는 데 두 발 벗고 나섰다.

특히 대외개방, 즉 중국이 세계경제에 편입된 것이 중요했다. 자본 및 기술 부재의 중국경제에 숨통이 트였기 때문이다. 탈동조화의 반대 개념인 중국과 세계경제의 동조화(Coupling)가 중국 발전의 핵심 동인이었음을 알 수 있다. 따라서 탈동조화는 결국 중국경제의 세계화를 뒤로 돌리는 것을 의미한다. 미국이 탈동조화 정책을 추진하는 가운데 미국과 가까운 다른 국가들이 발을 맞추게 되면 중국과 세계경제의 깊은 연계구도 역시 변하게 된다. 결국 그만큼 중국의 힘이 약해진다는 논리가 탈동조화에 내재되어 있는 셈이다.

2. 중국과 세계경제체제의 동조화(Coupling)

개혁개방을 통해 공산주의 역사상 처음으로 생산 자유화와 이윤 보장이 실행됐고, 대외개방을 위한 획기적인 조치가 뒤를 이었다. 1979년 7월 제정된 ‘중외합자경영기업법(中外合資經營企業法)’은 중국 대외개방의 선언이었다. 중국과 외국의 자본 결합이 허용되어 합자기업(合資企業)이 탄생했고, 외국자본만으로 회사를 설립하는 독자기업(獨資企業)도 등장했다. 자유계약을 통한 기업 간 제휴를 의미하는 합작기업(合作企業) 설립도 가능해졌다. 특히 중국경제의 생산 주체였던 국영기업의 자율권 확대 및 이윤 유보도 보장됐다.

외국자본 유치를 위해 1980년 5월 ‘경제특구(經濟特區)’가 신설됐다. 연안지역 경제개발을 우선한다는 조치였는데, 홍콩과의 연계를 위해 광동성(廣東省)의 선전(深玔), 주하이(珠海), 그리고 대규모 화교 집단이 존재하는 광동성의 산터우(汕頭), 나아가 대만과 근접한 복건성(福建省)의 샤먼(廈門) 등 네 곳에 경제특구가 들어섰다. 외국자본이 특구에 자유로이 들어와 제품을 생산 수출할 수 있게 됐다. 경제개발 초기 가장 유용한 자금 유입 통로였던 화교 자본 유치를 위해 1988년 ‘대만동포 투자장려 규정,’ 1990년의 ‘홍콩, 마카오 화교동포의 투자 촉진 규정,’ 그리고 1994년 ‘대만 동포 투자 보호법’ 등이 제정됐다.

결과는 너무도 고무적이어서, 1983년 약 6.4억 달러였던 외국인의 중국 직접투자가 1988년 32억 달러, 1992년 110억 달러, 대만동포투자보호법이 마련된 다음 해인 1995년에는 380억 달러로 폭증했다. 1994년이 되자 누적 투자액은 1,000억 달러를 넘어섰다. 2008년 920억 달러를 기록하며 연간 1,000억 달러의 외국인 투자 시대가 사실상 개막된 후, 2016-2020년 기준 중국으로 유입된 외국인 투자 규모는 연평균 무려 2,000억 달러 내외였다. 외국의 풍부한 자본에 힘입어 비약적으로 향상된 생산력에 대응하기 위해서 수출 증대는 필수적이었다. 1987년 394억 달러를 기록하며 처음 증가세로 돌아선 수출은 꾸준히 증가하여 1998년 1,800억 달러로 팽창했고, 2010년에는 무려 1조 2,000억 달러로 늘어나며 미국과 독일을 제치고 세계 1위의 수출 대국이 됐다. 2020년의 수출 규모는 4조 6,500억 달러였다.

자유화와 비약적인 경제발전에 힘입어 중국은 2001년 11월 WTO(세계무역기구)에 가입했다. 여기서 중요한 것은 미국이 중국을 세계 자유무역 시스템의 일원으로 공식 받아들였다는 사실이다. WTO 가입 덕분에 중국은 폭발적인 수출 증대와 초고속 경제성장을 현실화시킬 수 있었다. 그렇다면 미국의 중국 가입 승인 배경은 무엇이었을까? 우선 중국의 발전 과정이 자유주의의 모델을 따르고 있다고 미국은 판단했다. 따라서 세계 자유주의 경제시스템과 중국경제가 동조화(Coupling)되는 것은 모든 국가에게 유익하다고 생각했다. 자유주의적 낙관주의(Liberal Optimism)에 기초, 후일 중국의 정치적 민주화도 가능하다고 보았다.

중국의 가입은 소련 붕괴 후 미국이 줄기차게 추진한 세계화(Globalization)에 화룡정점을 찍는 것이었다. 따라서 세계화를 거스리는 것은 어느 국가도 불가능하다고 생각했다. 이상이 세계경제에 중국이 동화되는 과정이다. 하지만 미국과 서구를 지배했던 자유주의적 낙관론이 그 후 중국의 행보와 어긋나게 되면 어떻게 될까? 시진핑(習近平) 집권 후 중국이 과거의 예상과는 다른 행보를 보이기 시작하면서 낙관론에는 금이 가기 시작했다.

3. 중국의 도전과 미국의 정책 변화

시진핑은 2008년 국가 부주석에 오르면서 중국의 실력자가 됐다. 2010년 10월에는 공산당 중앙군사위원회 부주석에 취임, 군부 실권에 매우 가깝게 접근했다. 2012년 11월 공산당 총서기에 선출됐고, 2013년 3월에는 국가주석과 국가중앙군사위원회 주석 자리에 올랐다. 주석직 취임 연설에서 중화민족의 부흥을 강조하는 가운데, 민족 진흥, 국가 부강, 인민 행복의 이데올로기인 중국몽(中國夢)을 설파했다. 그 사이 미국에서는 2008년 전대미문의 금융위기가 발생했다. 여기서 중요한 것은 중국 정책결정자들이 이를 기점으로 미국의 쇠퇴를 기정사실로 받아들이기 시작했다는 점이다.

중국 당국의 그런 판단이 굳건했다는 사실에 많은 중국 전문가들이 동의한다. 중국의 이런 확신은 자연스레 미국에 대한 도전으로 나타났다. 2010년 중국은 처음으로 ‘신형대국관계(新型大國關係)’라는 용어를 사용했다. 한마디로 미국에 필적하는 중국의 국제적 위상을 미국이 인정하라는 요구였다. 2012년 시진핑 자신이 이 용어를 사용한 후, 2015년 9월 미중 정상회담에서는 시진핑이 미국 대통령 오바마(Barack Obama)에게 신형대국관계를 공식 타진하게 된다. 구체적으로 넓은 태평양을 둘로 갈라 서태평양에서의 중국 영향력을 인정할 것을 요구했다. 미국 패권의 일부를 양도하라는 의미였으므로 미국은 당연히 중국의 제안을 거부했다.

미중 정상회담 2주 후(2015년 10월 5일) 미국에서 개최된 환태평양경제동반자협정(TPP: Trans-Pacific Partnership) 타결 회합에서 오바마 대통령은 중국의 도전에 다음과 같이 거칠게 응대했다: “중국과 같은 나라가 세계질서를 만드는 것을 용납할 수는 없다.” 그와 같은 패권 수준의 충돌은 양국이 돌아올 수 없는 다리를 건넜다는 점을 암시한다. 자신이 지니고 있는 우월적 지위에 도전하거나 혹은 그것의 일부를 양보하라는 요구를 받아들이는 경우는 국제관계에서 존재하지 않는다. 상대국이 기존 패권국을 압도하는 힘을 지니지 않는 한 이 명제는 여전히 현실이다.

그런 상황에서 트럼프(Donald Trump)라는 강력하고 독특한 인물이 미국 대통령이 되자 미국의 중국에 대한 인식과 대응 방식은 더욱 선명해졌다. 트럼프는 대통령 선거 기간 중 이미 중국을 미국의 국익을 해치는 제일 공적이라고 공격했다. “중국은 미국에서 사상 최대의 일자리 도둑질을 자행했다... 보복으로 중국의 모든 대미 수출품에 대해 45%의 관세를 물리겠다” 등이 트럼프의 주장이었다. 트럼프 측근들 역시 중국의 도전에 대한 미국의 전략적 판단을 서슴없이 공개했다.

2017년 6월 트럼프의 최측근이었던 백악관 수석전략가 배넌(Stephen Bannon)은 다음과 같이 언급했다: “25-30년 후 미국과 중국 중 한 국가는 세계 패권국이 될 것이다. 지금처럼 나가면 중국이 패권 자리에 있게 될 것이다. 이런 맥락에서 북한 핵은 부차적인 문제일 뿐이고, 미국의 최우선 과제는 중국과의 경제전쟁에서 이기는 것이다.... 미국은 지금 중국과 경제전쟁 중이다.” 2017년 12월 미국 국가안보전략 보고서(NSS: National Security Strategy of the Unites States of America) 역시 패권경쟁을 다음과 같이 설명했다: “중국은 인도-태평양 지역에서 미국을 대체하려 하고 있으며 그들의 국가 중심 경제체제를 확대하여 이 지역을 자신들의 입맛에 맞게 다시 구축하려 한다.”

4. 대중 탈동조화(Decoupling)의 현실화

위의 인식과 판단에 기초 트럼프 정부는 우선 경제적으로 중국을 거세게 몰아세웠다. 2018년 4월 2017년 기준 약 3750억 달러에 달하는 중국의 대미 무역흑자 중 2000억 달러를 줄이라고 요구했다. 중국이 머뭇거리자 2018년 7월 중국 수입품 818개 품목 340억 달러 규모의 수입품에 대해 25% 추가 관세가 부과됐고, 8월에는 279개 품목 160억 달러의 수입품에 25% 추가 관세가 결정됐다. 9월 5,745개 품목 2000억 달러의 수입품에 대해 10%의 추가 관세가 확정되면서, 대중 경제보복은 정점을 달리게 된다.

중국으로부터의 수입이 줄어들더라도 이론상 미국의 전체 무역적자가 축소되는 것은 아니라는 전문가들의 진단이 전해지자 미국의 진정한 의도에 대해 의문이 제기됐다. 외국기업 혹은 합자기업이 중국 수출을 주도했는데, 가장 큰 규모의 미국 수출시장에 고관세가 등장하며 수출 애로가 가시화되자 수출기업들이 중국에서 탈출하는 예상치 못한 상황이 펼쳐졌다. 제품의 거의 대부분을 중국에서 조립 생산하는 미국의 애플은 대표적 사례였다. 아이폰, 맥북, 아이패드 등 애플 핵심 제품의 조립 업체인 폭스콘 등 여러 업체가 공장을 타지역, 특히 동남아시아로 옮기기 시작했는데, 바로 이것이 탈동조화(Decoupling)의 시작이다.

미국의 대중 공세는 관세 부과에 머무르지 않았다. 2018년 4월 미국 상무부는 이란과 위법 거래를 했다는 이유로 중국 2위의 세계적인 통신업체인 ZTE(중흥통신)에 대해 7년 동안 미국기업과의 거래를 금지시키는 초강력 조치를 취했다. 10월에는 미국에서 활동 중인 중국 정보기관의 고위 관리가 제너럴 일레트릭(GE) 회사 등 미국 항공우주 기업들의 비밀을 훔친 혐의로 미국 수사당국에 의해 기소됐다. 같은 달 미국 상무부는 중국 반도체 제조업체 푸젠진화에 ‘미국 국가 및 경제 안보의 위협’ 혐의를 적용 미국기업의 푸젠진화에 대한 수출을 전격 금지시켰다. 특히 2019년 5월 최대 IT 기업인 화웨이와 미국기업 간의 거래를 전격 끊은 조치는 대중 압박의 수준과 강도를 보여줬다.

중국과 세계경제의 연계 구도를 약화 혹은 붕괴시키는 공세가 지속됐음을 알 수 있다. 미국과 중국의 직접 마찰이 이처럼 격화되는 가운데 바이든(Joseph Biden) 정부가 들어섰다. 바이든의 경우 평소 행보에 비추어 트럼프보다는 친중 노선을 취할 것이라는 예측이 많았지만, 바이든 정부는 반대로 더욱 정교한 방식을 활용하며 중국을 압박했다. 트럼프가 미국과 중국의 일대일 구도 하에서 중국을 압박했다면, 바이든 정부는 영리하게도 동맹국의 연대에 기대어 중국을 포위 압박하는 전략을 선택했다.

5. 바이든 정부의 연합 탈동조화(Decoupling)

2021년 1월 바이든 대통령 취임식 하루 전 개최된 신임 국무장관의 상원 인사청문회에서 블링컨(Tony Blinken)은 “중국에 강경한 접근을 취한 트럼프 대통령은 옳았다”는 파격적인 발언을 했다. 출범 이후 바이든 정부는 세계적 규모의 미국 동맹 체제를 중심으로 반중 노선을 구축하기 위해 민주주의, 인권 그리고 국제사회의 보편적 규범 등에 기초한 가치 이데올로기를 활용하기 시작했다. 2021년 3월 백악관이 발표한 ‘국가안보전략 잠정 지침(Interim National Security Strategy Guidance)’에는 바이든 정부의 중국에 대한 인식이 다음과 같이 담겨 있었다: ‘중국과 같은 권위주의 정권의 세계적 도전,’ ‘날로 거세지는 중국의 공세적 입장,’ ‘미국의 이해와 가치를 직접 위협하는 중국의 행동,’ ‘신장, 티베트, 그리고 홍콩 등에서 드러난 민주주의와 인권 탄압.’ 아무튼 노골적인 반중 노선이 선명하게 드러난다.

2021년 3월 말에는 중국의 위구르족 인권 탄압에 대한 국제적 비판 여론에 힘입어 영국 및 EU 국가들의 대중 제재가 시작됐다. 트럼프 시절에도 중국과는 그런대로 괜찮은 관계를 유지했던 유럽의 기존 노선을 미국이 일순간에 흔들었다고 볼 수 있다. 2021년 중순 개최된 미국·일본·인도·호주 등 쿼드(Quad) 4개국 정상회담에서 바이든 대통령은, “우리는 인도·태평양 및 이를 넘는 수준에서 안보와 번영을 증진하는 가운데, 위협에 맞서기 위해 자유롭고 개방적이며 규범에 기초하고 나아가 국제법에 기반한 질서 증진에 전념한다”고 강조했다. ｢외국기업책임법｣(Holding Foreign Companies Accountable Act)을 통해 2022년 1월 1일까지 미 상장회사회계감독위원회 기준을 충족시키지 못한 중국기업을 미국 증시에서 상장 폐지 시켰다.

제조업이 특히 중요한 중국 산업에 대한 압박, 즉 미국의 탈동조화 정책에는 두 가지 서로 다른 측면이 존재한다. 첫 양상은 세계경제와 중국의 탈동조화를 통해 중국경제 능력이 약화되는 것이다. 하지만 여기에는 다음의 위험이 존재한다. 중국이 주도하는 핵심 부품이나 또 다른 물자의 공급에 문제가 생기면 다른 국가도 피해를 입지 않느냐는 의문인데, 이것이 두 번째 양상이다. 트럼프 시절에는 별로 고려하지 않았던 위의 문제에 대한 대책이 바이든 정부에서 도출됐다. 미국 정부가 올해 3월 제안한 ‘동아시아 반도체 공급망 네트워크(East Asia Semiconductor Supply Chain Network),’ 즉 약칭 ‘반도체 칩4(Chip 4) 동맹’은 대표적인 대책이었다.

칩4는 IT 기업의 핵심 부품인 반도체 생산과 공급에 대한 통제를 위해 형성됐다. 아직 특정 수준에 이르지 못한 중국 반도체 능력을 고려, 반도체 선진국인 미국, 한국, 일본 그리고 대만이 생산 동맹을 맺어 생산과 공급망을 조정한다는 구상이다. 원천 기술인 반도체 설계와 장비 생산 강국인 미국, 소재 및 부품 공급에 중추적인 역할을 하는 일본, 메모리 및 그 밖의 반도체 생산 강국인 한국과 대만이 협력한다는 의미에서 칩4라는 명칭이 붙었다. 9월 초 예비회담이 예정돼 있는데, 일본과 대만의 참석은 이미 확정됐고, 한국 역시 참여하는 쪽으로 기울었다. 반중 동맹이 아니라는 의견도 있지만, 중국의 입장은 그렇지 않다. 한국의 참여를 반대하는 것을 보면 중국의 속내가 드러난다. 결국 향후 중국의 공급 독점 가능성에 대한 미국의 사전 대응인 셈이다.

8월 7일에는 ‘인플레이션 감축법(Inflation Reduction Act)’이 미국 상원을 통과했는데, 중국을 겨냥한 다소 충격적인 내용이 담겨 있었다. 2024년부터 중국이 아닌 다른 나라에서 소재와 부품을 조달한 배터리에 한 해 미국정부가 제공하는 대당 7500 달러의 전기차 보조금을 받을 수 있다는 강력한 규정이 그것이다. 세계 배터리 공급의 70% 이상을 점유하고 있는 중국을 겨냥하고 있음은 물론이다. 이번에는 칩4와는 다르게 사전 대응이 아니라 대단히 중요한 소재인 배터리에 대한 기존 중국의 우월적 지위를 약화 혹은 붕괴시키는 조치였다.

6. 결어: 피할 수 없는 탈동조화(Decoupling)

미국과 중국의 갈등이 이미 이데올로기 수준에 이른 것은 모두가 아는 사실이다. 2020년 7월 폼페이오 국무장관의 연설에서 다음의 내용을 발견할 수 있다: “중국공산당(CCP)이 마르크스-레닌 체제라는 점을 우리는 반드시 기억해야 한다. 시진핑 공산당 서기장은 이미 파산한 전체주의 이념의 신봉자다. 수 십 년 동안 이어진 중국 공산주의의 세계 패권 염원을 반영한 이념도 같은 맥락이다. 중국이 미국과 중국의 차이를 수십 년 동안 잊은 적 없듯이 미국 역시 두 국가 간 정치 및 이념상의 차이를 더 이상은 묵과하지 않을 것이다” 미국과 중국의 충돌을 피하기 힘든 이유가 잘 드러난다. 그러하기에 지금까지 논의한 중국경제의 탈동조화는 미국이 활용하는 대중 압박 정책의 일부인 셈이다. 한국 역시 그러한 큰 파고를 비껴가기는 힘들다. 칩4 예비회의 참가 결정은 한국의 향후 입지를 보여준다. 대부분 첨단기술의 핵심 부분을 미국이 장악하고 있는 현실은 한국이 그렇게 가는 이유를 설명한다.