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2019년 아세안 정세 평가와 2020년 전망
최윤정 (세종연구소 신남방협력센터장)
yjchoi@sejong.org
들어가며
2019년은 아세안에게 도전적인 한 해였다. 주권 존중, 내정 불간섭이라는 아세안 방식(ASEAN Way)의 그늘 밑에서 미얀마 로힝야 사태를 방관한데 대한 각성이 촉구되었다. 아세안 중심성(ASEAN Centrality, 중립성)의 가치는 남중국해에서의 분열과 미·중 무역분쟁에 따른 편가르기의 소용돌이 속으로 빠져들었다. 아세안 정체성(ASEAN Identity)을 슬로건으로 내건 2020년은 아세안 2025년 공동체 비전을 실현하는 여정에서 중요한 한 해가 될 전망이다.
2020년은 2019년보다 지정학적 불안과 함께 경제적 위기 요인이 증폭될 가능성이 높다. 아시아 뿐만 아니라 세계 경제의 가장 큰 변수는 여전히 미·중 무역전쟁의 향방이 될 것이고, 이에 더하여 경제 위기를 외부 요인으로 돌려 타개해보려는 각국의 보호무역주의와 체제 도전이 심화될 전망이다. 이에 본고는 먼저 2019년 아세안의 정치․외교․경제적 도전과 대응을 분석하고, 그 어느 때 보다도 녹록치 않은 2020년 아세안의 대응을 전망함으로써 한국과 아세안이 함께 위기를 극복하기 위한 파트너십의 단초를 찾아보고자 한다.
2019년 아세안의 정치․외교적 도전과 대응
2019년 아세안은 제34차(’19.6.22-23) 및 제35차(’19.11.3-4) 아세안 정상회의에서 이례적으로 역외 환경 변화와 이에 따른 아세안의 대응을 집중적으로 논의했다. 그만큼 아세안에 몰아친 외부적 도전의 파고는 높았다. 아세안은 현재 경제 규모로는 세계 5위 경제권이고 세계 어느 지역보다도 빠른 성장률을 거듭하여 2030년이 되면 세계 4위 경제권으로 올라설 전망이다. 경제력이 커지면서 지금도 아세안이라는 단일 공동체를 내세워 누리고 있는 외교력도 더욱 커지고 있다. 더욱이 중국과 인도의 중간에 위치한 전략적 입지로 인해 지정학적인 권력도 커지고 있다.
정치, 경제, 안보적으로 가치를 높이고 있는 아세안에 대한 주요국의 관심이 커지면서 아세안은 2019년 도전적인 한 해를 보냈다. 新실크로드 건설로 중국식 세계화를 추진하는 중국의 일대일로 프로젝트와 중국을 견제하기 위한 미국의 인도-태평양 전략(Indo-Pacific Strategy)의 핵심 타겟이 바로 아세안이다. 이에 앞서 1977년 후쿠다 독트린을 발표한 일본은 아세안 구애에서 가장 앞섰고, 인도는 아세안을 향했던 기존의 동방정책을 新동방정책으로 업그레이드하여 아세안과의 전방위 협력에 나서고 있다. 한국도 2017년 신남방정책을 발표하고 아세안과 4강 수준의 외교관계로 발전시키기 위해 대화상대국 최초로 2019년 제3차 한-아세안 특별정상회의를 개최하는 등 많은 노력을 기울이고 있다.
그런데 그동안 아세안의 중심성에 기초하여 강대국의 관심을 레버리지로 활용하던 아세안의 전략은 2019년 큰 혼란을 맞게 되었다. 아세안은 강대국의 경쟁을 넘어 충돌과 전투가 벌어지는 전장(戰場)이 되고 있다. 누구도 배제하지 않고 아세안의 협력체계 안으로 포용하는 아세안 특유의 방식이 편들기를 강요받는 상황에 내몰리면서 아세안 중심성마저 흔들리고 있다는 위기 의식이 커지고 있다. 그리고 이와 같은 역외 세력의 개입에 대한 10개 회원국간 입장 차이로 아세안 공동성명을 내지 못하는 등 아세안의 단일성(Unity)도 도전을 받게 되었다.
대표적인 문제가 남중국해를 둘러싼 중국과 아세안의 영유권 분쟁 문제다. 아세안은 2014년부터 이 문제 해결을 위해 중국과 행동규칙(Code of Conduct) 협상을 진행하고 있다. 그런데 2016년 아세안은 친중 성향의 캄보디아와 라오스의 반대로 중국의 남중국해 영유권 주장을 비판하는 공동선언문을 발표하지 못했고 행동규칙 협상에도 진전이 없는 상태다. 이런 상황에서 2019년에도 중국은 남중국해에 해안경비선 침투, 인공 구조물 설치 등 다양한 방식으로 침범을 계속했다. 이에 2019년 11월 베트남은 10년 만에 발행한 국방백서와 외교부 차관의 발언을 통해 중국의 남중국해 영유권 주장을 비판하면서 국제법에 의거한 해결책을 촉구했고, 12월 12일 말레이시아는 유엔 대륙붕한계위원회(CLSC)에 남중국해 대륙붕에 대한 영유권을 주장하는 제안서를 제출했다.1)
중국이 해양 뿐만 아니라 일대일로를 통해 아세안 내륙까지 세력권을 확대하지 못하도록 저지하는 미국의 전략이 인도-태평양 전략이다. 이례적으로 미 국무부와 국방부가 함께 만들고 발표하는 동 전략은 중국 봉쇄를 위한 국방 전략의 성격을 띠고 있다. 미국은 아세안 안보를 수호한다고 하나 인도-태평양 전략의 실체가 불분명할 뿐만 아니라, 미국의 대아세안 투자 감소, 트럼프의 아세안 주도 정상회의 3년 연속 불참 등으로 지역 안보에 기여하기 보다는 오히려 아세안 중심성 훼손에 일조하고 있다는 비판을 받고 있다. 하지만 동 전략 수용에 대한 미국의 강한 압력으로 아세안은 진통 끝에 2019년 6월 23일 ‘인도-태평양 전략에 대한 아세안의 관점(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)’을 발표했다.
한편 2019년 아세안 국내 정세는 안정적인 국면에 접어들었다. 인도네시아는 2019년 4월 17일 역사상 최초로 총선과 대선을 동시에 실시하였고, 조코위 대통령이 득표율 55.5%로 재선에 성공했다. 조코위 대통령과 함께 레트노 외교장관도 2019년 10월 20일 조코위 2기 정부 외교장관으로 연임되면서 인프라 등 투자유치를 위한 경제외교가 인도네시아 외교정책의 키워드가 될 전망이다. 태국은 2014년 5월 군사 쿠데타 이후 약 5년 만인 2019년 3월 24일에 총선을 실시, 2019년 6월 11일 쁘라윳 총리가 국왕의 재가를 거쳐 공식 취임함으로써 정권 안정에 성공했고, 2019년 아세안 의장국 역할도 무난하게 수행했다.
2018년 총선으로 국민당의 압승을 이끌고 연임에 성공한 캄보디아 훈 센 총리는 2019년에도 강력한 통치권을 바탕으로 개혁을 이어가고 있고, 라오스는 통룬 총리가 1당 체제의 안정성에 기반하여 개혁을 통한 국가발전을 적극 추진하고 있다. 양국 모두 제 1 투자국인 중국 이외 국가와의 외교 다변화를 위해 메콩 유역 개발에 관여하는 국가들과 정치·경제적 동반자 관계를 발전시키고 있다. 브루나이는 2018년 대규모 개각을 통해 하싸날 볼키아 국왕의 안정적인 세습왕정 공고화에 성공했다. 2016년 출범한 필리핀 두테르테 정부도 중국과 남중국해 영유권을 둘러싼 분쟁은 미뤄둔 채 경제외교에 치중하고 있다. 베트남은 안정적인 체제 하에 경제개혁을 단행하는 한편 모든 국가와의 선린우호 관계와 유엔, 국제법 원칙에 의거한 분쟁 해결을 강조하고 있다.
국내 정세에 이슈가 있는 나라는 말레이시아, 미얀마, 싱가포르 정도다. 말레이시아는 2018년 마하티르의 재집권과 함께 2019년 안정적 정세를 기반으로 강력한 개혁 정책을 추진하고 있다. 마하티르 총리는 2018년 12월 정당대회에서 2년 내 안와르 이브라힘 PKR 당대표에게 총리직을 넘겨줄 것이라고 밝혔으며, 2020년 실제 이양 여부에 관심이 집중되고 있다. 미얀마는 로힝야 사태에 대한 국제사회의 거센 압박에 직면해 있다. 싱가포르는 현 13대 의회 임기가 만료되는 2021년 4월 이전 초기 총선 가능성이 있고 리센룽 총리가 2022년 총리직 승계를 공헌하는 등 2020년 선거와 총리 후계로 선거 정국에 돌입할 가능성이 있다.
2019년 아세안의 경제적 도전과 대응
아세안은 1967년 출범 당시에는 안보협력체의 성격이 강했으나, 최근에는 경제협력체로서의 중요성이 보다 강조되고 있다. 아세안 사무국이 아세안 10개국 3,900명을 대상으로 수행한 설문2) 결과에 따르면, 아세안 국민은 아세안의 정체성 형성의 핵심으로 경제(77%)를 꼽았고, 전통과 가치(55%), 공동의 비전(54%)이 그 뒤를 이었다. 또한 아세안은 2025년 공동체 비전 중에서 경제공동체 비전이 아세안에게 가장 큰 혜택이 될 것으로 보고 있다. 실제로 2018년 아세안 경제 성장률은 약 5%로, 4%에도 미치지 못하는 전세계 GDP 성장률을 훨씬 앞섰고, 2019년도 아세안 선발 5개국도 4.8%의 양호한 실적을 기록했다. 이에 전술한 바와 같이 아세안은 현재 세계 5위 경제권이 된데 이어 2030년 세계 4위 경제권 도약을 앞두게 된 것이다.
그런데 2019년 아세안이 직면한 글로벌 무역환경은 이 역시 쉽지 않은 과제임을 보여주었다. 아세안은 2018년 기준 무역의존도가 93.8%에 달한다. 아세안이 세계 경제에서 차지하는 비중은 3.5%인데, 상품 무역 비중은 7.2%, 서비스 무역 비중은 6.8%로 경제 규모에 비해 무역의 규모가 훨씬 크다. 특히 싱가포르, 베트남과 같이 국가경제를 중국과의 교역에 의존하는 나라들은 중국 경기가 둔화되면 경제가 같이 주저앉게 된다. 아세안 사무국은 2019년 11월에 발표한 경제전망보고서에서 2019년과 2020년 아세안 경제성장률 추정치를 각각 4.5%와 4.7%로 발표했는데, 이는 4월 전망치인 4.9%와 5.0%보다 0.3~0.4%p 낮아진 수치다.3)
따라서 중국 이외 다른 교역 파트너를 발굴하는 한편 글로벌 수요 감소와 보호무역주의에 대응하는 자유무역 시스템을 확보하는 것이 아세안 경제의 성장 동력 유지에 필수적이다. 아세안이 2019년 11월 4일 제 35차 아세안 정상회의에서 서둘러 RCEP을 체결한 것은 이러한 배경에서다. RCEP은 세계 GDP의 1/3을 차지하고 있고, 세계에서 주목받는 새로운 생산 네트워크를 구축하고 있는 핵심적인 메가 FTA이기 때문이다.
보호무역주의와 함께 주요국을 중심으로 해외투자 본국 회귀를 뜻하는 리쇼어링 움직임이 확산되는 것도 문제다. 미국, 독일 등 선진국과 대만을 포함하는 기존의 대표적인 해외투자국들까지 자국의 제조업과 일자리 창출을 위해 후발국에 전개했던 생산 네트워크를 축소시키는 움직임이 가시화되고 있기 때문이다. 이에 아세안은 아세안을 중심으로 한 공급망과 생산 네트워크 구축을 핵심 과제로 추진하고 있다. 아세안은 각 국별로 자국 산업화 전략의 일환으로 적극적인 FDI 유치 정책을 도입하는 한편 아세안종합투자협정(ASEAN Comprehensive Investment Agreement)을 통해 아세안의 투자매력도 증진에 박차를 가하고 있다.4) 이러한 노력의 결과 아세안은 전세계 투자의 12%를 흡수하게 된 것이다. 이 과정에서 중요한 것이 금융통합이다. 아세안은 아세안 경제공동체 청사진 2025(AEC blueprint 2025)5) A4항에서 금융 통합, 금융 포용성, 금융 안정성을 통한 경제공동체 목표를 추진하고 있다.
그 외에 아세안이 2019년 강조한 분야가 바로 4차 산업혁명(Fourth Industrial Revolution, 4IR) 대응과 디지털 전환으로, 13개 경제공동체 목표 중에서 5개를 할애하여 추진했다. 디지털 경제가 아세안 전체 GDP에서 차지하는 비중은 7%로 중국 16%, 미국 35%에 비해 낮은 수준이다. 아세안 기업의 대부분을 차지하는 중소기업 75%가 디지털 통합을 새로운 기회로 간주하면서도 실제 비즈니스에 디지털 기술을 활용하는 비중은 16%에 불과하다. 아세안은 디지털 경제를 통해 2025년까지 GDP를 추가로 1조 달러 높일 수 있다는 목표로 아세안 디지털통합행동계획 2019-2025(ASEAN Digital Integration Framework Action Plan 2019-2025)과 경제공동체 청사진 B9항 등 다양한 논의의 장에서 디지털 경제 발전을 도모하고 있다.
2020년 아세안 전망
2019년 아세안은 로힝야 문제 등 역내 문제에 강한 목소리를 내지 못했고, 역외 압력에 대해 최소한의 방어를 하기에 급급했다. 이제 2020년 아세안 의장국은 베트남이다. 美 오바마 행정부가 항해의 자유와 미국의 국익을 강조하면서 남중국해를 둘러싼 미-중 갈등이 불거졌던 2010년에도 베트남이 의장직을 수행하면서 국방장관 회의 참석 범위를 아세안 회원국에서 아시아‧태평양지역 18개국으로 확대한 확대국방장관회의(Asean Defense Ministers Meeting Plus, ADMM-Plus)를 개최하는 등 아세안 내 다양한 변화를 가져왔다.6) 더욱이 지난 10년 간 베트남은 미국, 일본, 호주, EU 등 다양한 강대국들과 관계를 강화하고 정치, 경제적으로 가장 주목받는 신흥국으로 발돋움했다.
11월 4일 제35차 아세안 정상회의에서 Nguyen Xuan Phuc 베트남 총리는 이제는 아세안이‘공동체처럼 생각하고 행동할 시기’라고 하면서, 2020년 아세안 의장국 주제는 ‘결속과 대응(cohesive and responsive)'이라고 발표했다. 결속과 대응의 첫 번째 시험대가 남중국해 갈등 해결이 될 것이다. 이미 2019년 11월 레 호아이 쭝(Le Hoai Trung) 베트남 외교 차관은 베트남의 외교적 노력이 실패할 경우 중국의 남중국해 침범 행위를 저지하기 위해 국제법 활용을 언급했다. 중요한 것은 베트남이 아세안 의장국으로서 남중국해 문제 해결을 위해 국제법에 의거한 절차 진행에 앞서 아세안의 합의 도출을 위해 노력할 것이라는 점이다.
아세안 중심성과 법에 근거한 집행 등의 원칙과 함께 아세안 정체성을 찾기 위한 노력을 보다 강력하게 전개하면서 다자주의 확대에도 앞장설 것으로 예상된다. 2020년 하반기에는 ADMM-Plus 10주년 기념하면서 ADMM 및 ADMM-Plus 강화를 추진할 전망이다. 다자주의를 강조할 것이다. 캄보디아는 아세안의 내정 불간섭, 경제통합 등으로 아세안에 대한 기대를 강조하고(12월 18일 훈 센 총리 공개 연설), 2020년 11월 ‘공동성장을 위한 다자주의 강화’를 주제로 캄보디아에서 제13차 ASEM 정상회의를 개최할 예정이다.
전술한 바와 같이 2020년 보호무역주의가 기승을 부리고 다자체제에서 불협화음이 증폭되면서 글로벌 경제환경은 악화될 가능성이 높다. 아세안에서도 베트남, 브루나이를 제외하면 수출 감소와 투자 둔화가 이어지면서 성장률 전망치도 조금씩 하향 조정되고 있다. 2020년 인도네시아는 보수적으로 재정을 운용하고 개혁정책도 속도를 내지 못함에 따라 5.1% 성장에 머물 전망이다. 싱가포르는 2020년 하반기 예정된 총선을 앞두고 공공지출이 확대될 가능성이 높지만 그럼에도 글로벌 무역 불확실성에 따라 수출 둔화세가 지속되면서 GDP는 1.3% 성장에 그칠 것으로 추정된다. 2019년 수출 악화로 성장률이 둔화되었던 태국은 정국 안정과 신산업 육성정책을 통해 2.7%로 완만한 회복세를 시현할 전망이다. 다만 필리핀은 비즈니스촉진법 등으로 국내 수요가 수출 수요 감소를 상쇄할 것이고 공공 투자 강화 등 각종 개혁 정책으로 경제가 활성화되면서 역내에서 가장 높은 6.7% 성장이 예상된다.
그럼에도 아세안은 2020년 전 세계 및 타 지역보다 높은 4.7%의 경제성장을 시현할 전망이고, RCEP을 비롯한 무역협정을 확대하면서 글로벌 자유무역의 구심점으로서 입지를 높이게 될 것이다. 이를 위해 역내 연계성 강화, 생산 네트워크 구축, 투자환경 개선 등 경제공동체를 위한 통합의 노력을 가속화할 것이다.
이에 2020년 아세안 경제공동체의 최우선 과제는 RCEP 체결이 될 것이다. 인도를 제외한 나머지 15개 국가들은 RCEP 협상의 20개 조항의 문안을 타결한바, 현재로서는 계획대로 내년 베트남에서 공식 체결할 가능성이 높다. 2020년 아세안 의장국인 베트남으로서는 RCEP의 공식 체결과 인도를 포함시키는 문제가 아세안 경제성장의 추동력 확보에 관건이 될 것이다.
한-아세안 관계에 대한 시사점
지금은 한국과 아세안이 모두 기존과 다른 미, 중과의 관계 설정의 요구에 직면해 있다. 아세안은 2020년 ‘결속과 대응’을 통해 아세안 중심성을 지키면서 법과 다자주의 원칙에 의거하여 외부의 도전에 적극적으로 응할 것을 예고하고 있다. 한국도 아세안이라는 패권 지양적인 협의체를 중심으로 다자외교를 펼칠 수 있는 전략을 함께 마련해야 한다. 2019년 11월 24-25일 한-아세안 특별정상회의를 통해 다양한 양자 협력 아젠다가 논의되었다.7) 이것을 아세안 중심성의 관점에서, 아세안과의 지속적인 파트너십을 구현한다는 각오로 실천해야 할 것이다.
한국과 아세안은 대표적으로 대외경제 의존도가 높은 나라들이다. 2020년에도 열악한 대외 여건 속에서 양국 모두 성장세 회복이 쉽지 않다. 보호무역주의가 팽배하고 다자 시스템 보다는 양자 차원의 보복이 학대되면 똑같이 피해를 보게 된다. 2020년에는 미국과 중국에 수출 의존도가 높은 기업의 리스크를 줄이기 위해 새로운 파트너를 부지런히 발굴하는 한편 아세안을 중심으로 하는 동아시아가 자유무역시스템의 중심을 잡을 수 있도록 함께 힘을 모으는 것은 중요한 미래의 상생번영 전략이 될 것이다.
한편 한국은 메콩강 유역의 다섯 나라, 캄보디아, 라오스, 미얀마, 베트남, 태국과 지난 11월 26일 최초의 한-메콩 정상회의를 개최했다. 베트남을 제외하면 그간 우리와 관계가 다소 소흘했던 국가들이나, 2020년 안정적 정세 속에서 본격적인 경제 개혁과 발전이 기대되는 국가들이다. 메콩강은 그 자체로 한반도보다 네 배나 길고, 메콩강을 생활의 터전으로 살아가는 사람들 수만 3억 명에 달하는 중요한 지역이다. 한강의 기적을 이룩한 한국이 메콩강의 기적을 실현하는 파트너가 되는 것은 아세안의 경제 발전 뿐만 아니라 통합에도 기여하는 중요한 업적이 될 것이다.
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1) The Diplomat. 2019. 12. Malaysia’s New Game in the South China Sea.
2) The ASEAN Secretariat. 2019. Poll on ASEAN Awareness 2018.
3) The ASEAN Secretariat. 2019. ASEAN Economic Integration Brief No. 06/November 2019.
4) The ASEAN Secretariat. 2019. The ASEAN Integration Report (AIR) 2019.
5) 아세안의 2025년 공동체 비전은 정치안보(Political-Security)‧경제(Economic)‧사회문화(Socio-Cultural)의 3대 축으로 구성되어 있다. 이 중 경제공동체(ASEAN Economic Community, AEC) 실현을 위한 청사진인 AEC Blueprint 2025는 고도로 통합‧연결되고 혁신적이며 글로벌 행위자로서 아세안 경제공동체로 이행하기 위한 실천 전략을 제시하고 있다.
6) The Diplomat. 2019. 11. How Will Vietnam's 2020 ASEAN Chairmanship Play Out.
7) 2019년 제3차 한-아세안 특별정상회의 논의 사항과 한-아세안 파트너십의 미래에 대해서는 다음을 참고할 것(최윤정. 2019. “한-아세안 미래 30년을 향한 새로운 파트너십.” 세종정책브리프 2019-21.]