파일명 [2020년 정세전망 특집호]
2019년 미국 정세 평가와 2020년 전망
이상현(세종연구소 수석연구위원)
shlee@sejong.org
2019년 미국 정세 평가
‘미국 우선주의’를 앞세우고 ‘미국을 다시 위대하게’ 만들겠다며 등장한 트럼프 시대 미국의 2019년 정세는 국내외 할 것 없이 갈등과 분열의 정치가 특징이라고 할 수 있다. 국내정치는 물론 국제관계까지 판을 뒤흔드는 좌충우돌 정치라고 평가할 수 있겠다.
트럼프 행정부는 세제 개편과 환경 규제 완화로 친기업 정책을 추진했고, 이로 인해 최근 실업률은 3.5%로 1969년 이후 50년 만에 최저로 떨어졌으며, 올해 미국의 경제성장률은 2.4%로 예상되고 있다. 한마디로 호황이라고 할만큼 경제가 활발한 움직임을 보이고 있다. 하지만 정치적으로 트럼프 행정부는 2018년 중간선거로 인해 여소야대 구도에 직면하게 되었고, 트럼프 대통령 본인은 러시아 게이트와 뮬러 특검, 그리고 최근 하원의 탄핵소추안 가결에 이르기까지 살얼음판 정국을 헤쳐왔다.
미국 국내정치에 있어서 트럼프의 등장은 ‘백인 민족주의(white nationalism)’라는 새로운 현상을 바탕으로 한다. 백인 민족주의 정체성 정치가 고개를 들기 시작한 것은 90년대 이래 이주민 노동자들이 빠르게 늘어나면서 백인 저소득층의 일자리가 급격히 잠식당하기 시작하면서부터이다. 그 중심에는 보다 본질적인 문제로서 남미 이주민 노동자들의 급격한 증가로 인해 미국 사회가 점점 더 고유의 전통적인 가치를 상실해가는 현상에 대한 보수적인 백인층의 불만이 자리잡고 있다. 저소득, 저교육 블루칼라 백인 계층에서 배태되기 시작한 반이민 정서는 트럼프라는 기폭제를 만나 백인 민족주의 정체성 정치로 본격적으로 표출되기 시작한 것이다. 대선 기간은 물론 취임 후에도 트럼프는 마약, 범죄, 강간범 등 매우 극단적이고 자극적인 언어로 이주민들에 대한 혐오의 감정을 불러일으킬 단어들을 사용했다. 그리고 이러한 문제를 해결하기 위한 구체적 방안으로 미국-멕시코 국경지대를 따라 장벽을 설치하겠다는 입장을 천명했다. 트럼프 대통령은 2020년 대선을 앞두고 멕시코 국경장벽 건설을 더 강하게 밀어붙일 태세다. 트럼프는 2020 회계연도에는 86억 달러의 국경장벽 예산을 요청했다. 정치 전문매체 더 힐에 따르면 현재 여야는 1조3700억 달러(약 1620조 원)에 달하는 2020회계연도 예산을 12개 법안에 배분하는 방안에 합의했지만 국경장벽 예산을 둘러싼 이견을 좁히지 못하고 있다. 특히 민주당은 트럼프 대통령이 2월 국가비상사태 선포로 최대 66억 달러의 예산을 다른 항목에서 전용해 국경장벽 건설에 사용할 수 있도록 한 조치를 문제 삼으며 이런 방식의 전용을 막을 보완책 마련을 요구하고 있다.
2019년 미국 대외정책도 트럼프식 좌충우돌 힘에 의한 정치가 특징이다. 우선 중국과는 무역전쟁이 한창이다. 미중 간 무역전쟁은 사실상 군사력, 경제력 같은 하드파워 경쟁에 더하여 규칙기반 국제질서 주도권 경쟁, 사이버공간의 안보, 규범과 최적관행(best practice) 모범을 통한 국격의 선양, 경제, 통상 및 지구적 거버넌스와 제도를 둘러싼 전략경쟁 혹은 패권경쟁의 일부로 평가된다. 다행히 무역전쟁은 최근 양국이 1단계 무역합의에 도달함에 따라 당분간 숨을 돌릴 수 있게 되었다. 트럼프 대통령은 중국과 1단계 무역 합의를 도출함에 따라 예정돼 있던 대중 추가 관세를 철회하는 한편, 일부 중국산 제품에 매겨 온 15% 관세를 7.5%로 인하한다고 발표했다.
트럼프 행정부 대외정책에서 글로벌 이슈에서의 후퇴는 뚜렷한 특징이다. 미국과 중국이 앞장서서 규범이나 가치보다는 이익과 실리 위주의 대외정책을 추구함에 따라 세계적으로 자국의 이익을 중시하는 ‘각자도생(各自圖生)’의 시대가 도래한 것이다. 트럼프 대통령이 2017년에 선언한 파리 기후변화협약 탈퇴는 이제 본격적인 절차에 들어섰다. 트럼프 행정부는 유엔에 파리기후변화협약 탈퇴를 공식 통보했고, 이를 위한 절차를 시작했다. 기후변화협약 탈퇴는 1년 뒤인 2020년 11월 4일에 효력을 발생한다. 국제안보에서 후퇴한 대표적인 사안은 핵비확산 레짐의 약화이다. 미국은 러시아와의 중거리 핵전력조약(INF)을 탈퇴하면서 미러 간 새로운 전략핵경쟁의 우려를 가시화시켰다. 이란과는 오바마 행정부가 힘들게 성취한 포괄적 공동행동계획(JCPOA)을 무효화하는 동시에 제재를 복원하면서 중동정세에 새로운 긴장을 초래했다. 뿐만 아니라 시리아, 아프가니스탄에서의 철군으로 중동정세의 불확실성은 더욱 커졌다. 하지만 미국은 시리아 북동부 지역에서 이슬람국가(IS) 잔당 척결을 위한 대규모 군사 작전을 재개했는데, 이는 약 두 달 전 도널드 트럼프 미국 대통령이 즉흥적으로 이 지역의 미군 철수를 결정했던 것을 뒤집는 움직임이다. 미국 대외전략의 주요 사안들이 치밀한 전략적 고려 없이 트럼프 대통령의 1인 통치에 의해 큰 영향을 받는다는 점을 보여주는 사례이다.
한편 동북아 쪽으로 시선을 돌려보면 2019년은 북한 비핵화 협상의 정체로 인해 다시 한번 2017년과 같은 새로운 긴장 국면으로 갈 수도 있는 기로에 선 상황이다. 지난 10월 5일 스웨덴 스톡홀름에서 개최된 북한과 미국 간의 실무회담이 아무런 성과 없이 끝났다. 스톡홀름 실무협상이 성과 없이 끝난 가장 중요한 이유는 여전히 ‘완전한 비핵화’를 둘러싼 북한과 미국 간의 간격이 크다는 점으로 보인다. 북한이 실무협상 직후 내놓은 성명은 유독 ‘안전보장’을 강조하고 있으며, “우리의 안전을 위협하고 발전을 저해하는 모든 장애물들을 깨끗하고 의심할 여지없이 제거될 때”에야 완전한 비핵화가 가능하다는 입장을 천명했다. 이는 소위 북한이 말하는 ‘새로운 셈법’의 핵심이 ‘비핵화 대 안전보장’임을 분명히 한 것이다. 워싱턴 조야는 김정은이 핵무기를 내려놓을 가능성에 회의적이며 북한의 공허한 약속을 믿고 제재를 섣불리 완화해선 안 된다며 군사 옵션과 강력한 제재를 통합해 비핵화를 설득해야 한다고 입장이 우세하다. 이런 분위기를 감안하면 여전히 미국이 북한의 양보를 얻어내기 위해 뭔가를 먼저 제공할 가능성은 적다.
요란스러운 대외정책의 행보에도 불구하고 최근 들어 주요 대외 문제에서 연이어 악수(惡手)를 둔 트럼프는 위기를 자초하면서 ‘거래의 달인’이라는 자신의 명성에 스스로 먹칠을 하고 있는 중이다. 협상 초기에 최대치로 압박하면서 시작했지만 슬그머니 타협의 수준을 낮추는 방식은 트럼프식 협상방식의 한계를 드러낸 것이라는 지적이 있다. 트럼프 시대에 이러한 용두사미식 협상 장면은 되풀이될 가능성이 크다.
2020년 미국 정세 전망
2020년 미국 정세를 전망함에 있어 국내적으로 가장 중요한 것은 트럼프 대통령에 대한 탄핵국면의 향배와 대선에서 트럼프 재선 여부라 할 수 있다. 트럼프 대통령의 재선 여부는 국내정치의 광범위한 어젠다는 물론 현재 진행 중인 미중 무역전쟁과 북미 비핵화 협상, 동맹간 비용분담 협상까지 큰 영향을 미칠 전망이다. 지난 9월 낸시 펠로시 미국 하원의장이 트럼프 대통령에 대한 공식적인 탄핵 조사 개시 방침을 발표했을 때, 많은 사람은 실제 탄핵 가능성을 매우 낮게 평가했다. 하지만 하원이 주도하는 각종 청문회를 통해 트럼프 대통령에게 불리한 증언들이 속속 나오면서 탄핵에 대한 미국 국민들의 여론은 그 향배를 가늠하기가 매우 어렵게 전개되고 있다. 만약 하원의 탄핵 조사를 통해 치명적 정보들이 더 나오면 탄핵 찬성 가능성이 더 증가할 수도 있다. 물론 상원은 여전히 공화당이 장악한 현실에서 트럼프 탄핵 현실화 여부는 현재로는 가능성이 낮고 예측하기도 어렵다. 다만 공식적인 탄핵 프로세스가 시작됨으로써 탄핵 결과와는 상관없이 미국 정치는 2020년 대선까지 혼란스런 모습을 보일 것이다. 당장 트럼프 대통령은 탄핵 국면 돌파를 위해 자신의 정치적 입지 방어에 총력을 기울이게 될 것이고, 판세를 뒤엎을만한 정치적 성과나 대외정책 분야의 성취를 확보하는 데 주력할 것이다.
대선 결과가 불러올 불확실성을 제외한다면 트럼프 행정부의 중장기적 외교·안보 정책 트렌드는 큰 변화가 없을 전망이다. 탄핵 국면을 극복하고 재선을 노리는 트럼프 대통령으로서는 남은 임기 동안 지지층을 상대로 선거공약에 충실한 기록과 정책성과를 내는 것이 중요하다. 트럼프 대통령으로서는 미국 정치의 극단적인 양극화 현상으로 창의적인 정책변화를 시도할 여유가 별로 없다. 2020년에도 트럼프는 미국이 처한 대내외 환경의 변화와 정치적 양극화에 편승하여 ‘편가르기’ 정치를 지속할 가능성이 크다.
대외정책에서 가장 중요한 것은 미중 전략경쟁의 지속과 그로 인한 글로벌 외교안보, 경제적 불확실성 증대를 꼽을 수 있다. 미중 무역전쟁은 보다 광범위한 전략적 경쟁에서 빙산의 일각일 뿐이다. 미중 외교관계 수립 40년이 지난 현재 미중은 ‘전략경쟁’ 혹은 ‘패권경쟁’에 본격적으로 돌입했다는 평가가 지배적이다. 미중 양국은 외교안보, 경제/기술, 규범/표준 등 전방위적인 패권의 각축시대에 돌입한 것이다. 트럼프 행정부의 국가안보전략 보고서는 ‘미국 우선주의’ 국가전략을 주장하며 역사의 변함없는 연속성은 결국 힘을 위한 대결(contest for power)이라고 규정했다. 트럼프 행정부 국가안보전략의 가장 두드러진 점은 현재의 국제질서가 ‘경쟁적’(competitive) 이라고 보는 인식이며, 중국, 러시아 같은 현상타파(revisionist) 세력을 미국 안보의 제1 위협으로 꼽았다.
향후 미중간 전략경쟁은 미국의 인도-태평양전략 대 중국의 일대일로 간 대결 양상으로 전개될 전망이다. 인도-태평양전략의 핵심은 ‘자유롭고 개방된(free and open)’ 인도-태평양을 유지하기 위해 경제, 안보, 거버넌스 세 축을 아우르는 전략의 준거틀(framework)을 새롭게 짠다는 것이다. 여기에서 ‘자유롭다’는 의미는 역내 모든 국가들이 타국의 강압으로부터 주권을 방어할 수 있어야 한다는 의미로서, 국가 내부적으로는 국민들이 기본적인 권리와 자유를 누릴 수 있는 굿 거버넌스를 의미한다. ‘개방된’ 인도-태평양은 역내 모든 국가들이 해상과 공중을 통한 자유로운 접근이 보장되는 것을 의미한다. 즉, 안보 차원에서는 영토 및 해양분쟁의 평화로운 해결을 포함하고, 경제 차원에서는 공정하고 호혜적인 무역, 개방된 투자환경, 투명한 협력, 지역간 연결성 확대 등이 포함된다. 미국 국방부가 발표한 인도-태평양전략보고서 (IPSR, Indo-Pacific Strategy Report)는 핵심 추진 전략으로서 군사적 준비태세(Preparedness) 강화, 동맹 및 파트너십(Partnership) 강화, 그리고 역내 경제와 안보의 네트워킹(Promoting a Networked Region) 증진 등을 제시했다. 명확하게 언급되지는 않았지만 인도-태평양전략의 대상이 중국이라는 것은 주지의 사실이다.
트럼프 행정부 대외정책의 가장 큰 문제는 ‘가치외교’의 붕괴라 할 수 있다. 과거의 영광이 되어 버린 인권, 민주주의, 신뢰, 공정한 협상이라는 가치는 미국의 가장 강력한 무기였다. 트럼프는 국익이라는 명분하에 스스로 미국의 가치를 훼손하고 있는 것이다. 한국이나 일본 같은 동맹국들에게는 ‘공약’ 대신 ‘현금화’된 계산을 앞세워 방위비 증액을 압박하고 있다. 동맹도 이제는 더 이상 ‘안보공약’이라는 공공재 서비스가 아니라 유료화된 서비스로 전환되는 추세라는 점을 유념해야 한다. 이러한 가치외교의 붕괴를 목도한 윌리엄 번즈 전 국무부 부장관은 최근 『Foreign Affairs』 기고문에서 미국 외교가 매카시즘 이후 지금처럼 심각하게 붕괴한 적이 없다고 비판했다. 이러한 추세는 트럼프 임기 중에는 조만간 개선될 여지가 적다.
한미관계에 대한 함의
미국 트럼프 행정부의 갈등적 대외정책으로 인한 혼란은 부분적으로는 트럼프 대통령 개인의 성향에서 비롯된 면도 있지만, 보다 근본적으로는 현재 글로벌 차원에서 진행 중인 국제정치 구조의 변화가 더 큰 원인으로 여겨진다. 거기에다 미국 국내정치의 양극화를 바탕으로 탄생한 트럼프 행정부는 그동안 미국이 담당해왔던 국제질서의 공공재 제공자 역할을 스스로 약화시키면서 이러한 구조적 변화를 더욱 촉진하고 있다. 한편으로는 미국 패권의 상대적 약화와 중국의 부상, 다른 한편으로는 자유주의 국제질서의 뚜렷한 퇴조와 비자유주의 질서가 고개를 드는 가운데 미국 패권의 향배를 예상하기는 더욱 어려워지고 있다.
이러한 변화는 한미관계에도 중요한 변화를 시사하고 있다. 당장은 한미 방위비 분담 협상에서 동맹을 향한 트럼프의 청구서에 대비해야 한다. 한국의 입장에서 동맹 비용에 대한 대차대조표를 만들고, 정교화된 대한민국 생존전략을 수립해야 할 시기가 온 것이다. 동맹 비용의 문제는 곧 다가올 전작권 전환 문제와도 연계하여 우리의 기여와 안보 이익 사이의 적절한 균형을 추구하는 것이 매우 중요하다.
또 다른 문제는 북한 비핵화 협상이다. 미국 조야와 싱크탱크들은 대체로 북한의 비핵화 가능성에 대해 매우 회의적이다. 비핵화 협상의 전망이 다양한 불확실성에 직면한 현 상황에서는 한미 간에 대북 통일정책의 ‘최종목표(end-state)’에 대한 명확한 합의를 이루는 것이 매우 중요하다. 궁극적인 정책 지향점이 한미 간에 다르다면 언젠가는 한미 양국의 정책이 분리되는 디커플링(decoupling) 상황이 불가피하게 올 것이기 때문이다. 만일 비핵화를 둘러싸고 한미가 갈라서면 비핵화는 사실상 가능성이 요원해진다. 더 나아가 문재인 정부는 의욕에 넘쳐 한반도 평화체제 추진을 성급하게 추진하려는 조급함을 경계해야 한다. 북미관계와 남북관계에 있어서는 무엇보다도 비핵화와 한반도 평화체제가 ‘비례성 원칙’에 입각해서 진행돼야 한다는 점을 유념해야 한다.
마지막으로, 미중 전략경쟁이 가열될수록 인도-태평양전략에 한국의 참여를 요구하는 압박이 커질 것에 대비해야 한다. 싱가폴에서 개최된 2019년 샹그릴라 안보대화에서 패트릭 섀너핸 국방장관 대행은 “인도-태평양은 미국의 최우선 전장”이라면서 미국의 동맹과 파트너 국가들이 자국의 안보를 추구함과 동시에 주변국과의 동맹의 강화하기 위해 각자의 역할을 해줄 것을 당부했다. 동맹의 기여가 방위비 분담이라는 금전적 기여 외에도 임무와 책임의 분담까지로 확대될 것을 시사하는 대목이다.
다가오는 미중 패권경쟁 속에서 한국은 우선 강대국 정치의 리스크에 대비해야 한다. 당분간 미중간 패권경쟁은 구조적 요인이 크기 때문에 피할 수 없는 상황이다. 특히 트럼프 행정부가 중국, 러시아를 경쟁자로 규정함으로써 이미 시작된 강대국 관계의 긴장은 불가피하다. 향후 인도-퍼시픽 전략을 둘러싼 미중간 경쟁과 대립은 안보는 물론 무역전쟁의 불똥을 예고하는 바, 아시아 국가들은 미중 패권싸움의 대리 경쟁에 빠질 위험성을 경계할 필요가 있다. 그와 함께 다자주의 및 국제주의 퇴조에 대비하여 국제적 규범과 룰의 확립, 국제사회의 공동가치를 지향하는 외교를 강화할 필요가 있다. 트럼프의 미국 우선주의는 전후 수립된 규칙기반의 국제질서(rule-based international order) 및 자유주의 국제질서의 약화를 시사한다. 이러한 상황에 대비하려면 생각과 뜻을 같이하는 국가들이 가치와 규범, 룰과 표준을 세우려는 중견국 네트워킹, 소다자주의로 연대하는 것이 효과적인 대응책이다.