바이든 정권 초반, 대중 연합 전선 구축으로 나가는 이유

우정엽 (세종연구소 미국연구센터장)

woo@sejong.org

어려운 정치적 환경에서 시작하는 바이든 정부

1월 20일 바이든 정부가 공식 출범하였다. 트럼프 시대와는 다른 외교정책을 내세우고 있는 바이든 정부에서는 어떠한 외교 정책이 추진될 것인가? 본 글에서는 바이든 정부의 외교 정책 환경을 고려하여 바이든 정부가 대중국 연합 전선 구축에 정권 초반 힘을 쏟을 것으로 예상하고 그에 대한 전망을 해 보기로 한다. 

바이든 정부는 오바마 정부와 비교 하여 어려운 정치적 환경에 놓여 있다.  오바마 정부 출범기의 상황에 비해 현 바이든 정부의 출범 정치상황은 상원의 의석 배분이나 민주당 내 역학 관계 측면에서 호의적이지 않다. 간신히 상원 다수당이 되었으나, 필리버스터를 배제할 수 있는 절대 다수당이 되지 못했다. 현재의 상원 의석수로 바이든 정부가 안정적으로 추진할 수 있는 것은 내각 등 주요 포스트 임명에 있어서 상원의 인준을 수월하게 얻어낼 수 있는 정도에 그치게 된다. 또, 상하원에서 모두 진보적 의제를 추진하려고 하는 당내 세력이 캐스팅 보트를 쥐고 바이든 정부로 하여금 진보적 의제 추진 및 진보적 인사 기용 등을 요구할 수 있다. 통합을 위한 국내 정치 의제의 중도적 설정이 쉽지 않은 상황이다. 

무엇보다 바이든 정부의 성패는 미국 내 코로나 상황을 얼마나 빨리 통제할 것이냐에 달려있다. 2020년 선거 기간 바이든과 민주당은 트럼프의 코로나 대응을 강하게 비판 했기 때문에 본인이 집권한 이후 미국내 코로나 상황이 달라진다는 것을 보여줘야만 한다. 그러나, 사실 미국의 연방 대통령이 코로나에 대해 직접적으로 대응할 수 있는 정책적 수단은 많지 않다. 

또, 1월 시작된 트럼프 탄핵 관련하여서는 상원이 새롭게 구성된 이후 트럼프 탄핵에 대한 상원 심리가 진행되고 투표가 진행될 것으로 보이는 데, 이 과정에서 공화당과의 관계설정이 문제가 될 것이다. 바이든 정부는 임기 초기 트럼프 집권 시기 이루어졌던 여러 대외 정책들을 다시 복원시키려는 시도를 할텐데, 상원의 구성이나 임기 초기 탄핵 문제등 정치적 환경이 대외정책의 복원 과정을 어렵게 만들 수 있다.

이러한 우호적이지 않은 정치 환경으로 인해 바이든 백악관은 임기 기간 동안 기후 변화, 이란 핵 협상, CPTPP 등을 어느 정도의 목표 순위를 가지고 추진할 것인지에 대해 고민이 많을 것으로 보인다. 현재의 정치적 환경을 고려하면 바이든 정부의 많은 정책을 의회 승인이나 입법을 통해 추진하기는 어려우므로 임기 초반 많은 정책들은 대통령의 행정명령을 통해 추진할 가능성이 높다.

또한, 바이든 정부는 2022년에 있을 중간 선거에서 얼마나 많은 상원의석을 지키느냐 하는 점이 중요한 문제가 될 것이다. 중간선거에서는 대체로 집권당이 실패를 해왔고, 오바마 대통령 역시 첫 중간 선거에서 매우 큰 패배를 피할 수 없었다. 따라서, 2022년 이후 의회를 통한 정책 추진이 거의 불가능해질 뿐 아니라, 오히려 공화당에게 상원 다수당을 절대 허용해서는 안된다는 차원의 문제가 중요하므로 임기 초반 2년의 정책 방향을 고민할 가능성이 있다. 

이러한 차원에서 공화당과 민주당 모두 위협 인식을 공유하는 대중국 정책은 임기 초반 바이든 정부가 추진하기 쉬운 의제가 된다. 실제적 위협 인식고 더불어 정치적 현실의 문제가 대중국 문제를 바이든 외교정책의 1순위로 끌어올릴 수 있다.

바이든 정부의 대중 인식과 정책

바이든 정부는 동맹 우선, 다자주의 외교에의 복귀, 기후 협약과 이란 핵 협상 복원등을 핵심 과제로 내놓고 있으나, 역시 우리에게 중요한 것은 앞으로 중국과의 관계가 어떻게 될 것이냐하는 문제이다. 오바마 정부 당시 재균형 정책을 이론적으로 주창하였던 커트 캠벨 전동아태차관보를 백악관 인도태평양 조정관으로 임명함으로써 바이든 정부에서 대중 정책이 어느 정도 비중으로 다뤄질 것인가를 알게 한다. 우리는 미국의 대중국 인식이 매우 부정적으로 변화하였다는 것을 알고 있다. 중요한 것은 그러한 부정적 대중국 인식이 어떠한 정책으로 구현될 것이며, 그 과정에서 우리에게 어떠한 역할을 요구할 것인가 하는 것이다. 

바이든 정부에서도 미국과 중국의 관계는 앞으로 개선될 가능성이 높지 않다. 미중간의 갈등은 트럼프 정부에서의 특이한 대중 인식에 기인한다기 보다 2000년대 이후 미국에서 축적되어온 대중국 인식에 기인하기 때문에 장기화 될 가능성이 매우 높다. 또한, 현재 양국 사이의 문제는 특정 현안에 대한 양국의 인식차이에서 비롯된 것이 아니고, 양국의 정치체제에서 비롯되었기 때문에 이 근본적인 문제가 해결되지 않는 한 해결 방안이 제시되기 어렵다. 미국은 근본적으로 중국의 체제 차이로 인해 더 이상 중국과 같이 가기가 어렵다고 판단한 것으로 보인다. 

미국에서 인식하는 중국의 위협 요인은 크게 세가지로 볼 수 있다. 첫째, 군사적 차원에서 중국이 반접근/지역거부 (A2/AD)능력을 지속적으로 키워옴으로써 미국의 아시아 지역에서의 영향력을 꾸준하게 감소시키고, 또한 남중국해에서의 항행의 자유를 물리력으로 제한할 수 있는 역량을 갖춤으로써 이 지역에서의 패권을 도전한다고 보고 있다. 둘째, 중국이 아시아 지역의 국가들 중 거버넌스가 취약한 국가들을 대상으로 집중적으로 공세적 외교를 펼치고 있다고 본다. 특히, 거버넌스가 취약한 국가들의 엘리트 그룹과 정권 책임자들을 대상으로 하여 약탈적 차관 (predatory lending)을 지속적으로 실시함으로써, 이러한 국가들의 주요 군사시설 사용권들을 획득하고 있다고 보고 있다. 셋째, 무엇보다 중국이 2차대전 이후 미국을 중심으로 이루어 온 자유주의적 질서를 중국에 유리한 방향으로 악용하고 있다는 인식이 강하다. 미국이 최근 공개적으로 밝혀온 WTO 와 WHO 등에 관한 불만은 이러한 기구들이 중국의 영향권 아래 있으며 중국이 이러한 국제질서를 관장하는 기구들을 잠식해 나가면서 결과적으로 자유주의적 질서를 와해시킨다는 것이다. 이러한 인식하에 미국은 인도-태평양 전략, 그리고 EPN등을 통해 이러한 중국의 움직임을 견제하려는 노력을 하고 있으며, 바이든 정부에서도 이어질 전망이다. 

바이든 정부는 자유주의적 국제질서의 복원과 관련하여 한국에 대한 협조 요청을 강화할 것으로 보인다. 바이든과 민주당은 이미 다자외교의 장에서 미국의 역할이 복귀할 것이라 공언하고 있다. 중국이 지난 십수년간, 미국 이후의 국제 질서를 중국 중심으로 재편하기 위해 국제 기구를 중심으로 여러 노력을 해왔다는 인식을 하고 있다. 여기에는 중국이 국제 질서를 자국의 정치 체제를 건드리지 않으면서 자국의 이익을 향상 시킬 수 있는 방향으로 노력을 하면서 미국이 추구하는 방향과는 반대의 방향으로 국제기구들을 몰아 가고 있다는 인식이 바탕이 되어 있다. 즉, 미국은 과거 비민주주의 국가들을 국제기구 하에 편입하여 그들이 자유주의 국제질서를 따르도록 해 나가는 것을 목적으로 했는데, 중국이 그러한 자유주의적 국제질서에 순응하지 않는 것을 넘어서 자유주의적 국제질서를 훼손하는 방향으로 국제기구들을 이용하고 있다는 인식이다. 이를 위해 미국은 G7이나 커트 캠벨이 이야기 했듯 D10과 같은 연합체를 이용할 것으로 보인다.

커트 캠벨이 최근 이야기 한 것처럼 미국 내에서는 중국과의 군사적 대결이 불가피하다는 판단이 군사 및 안보 측면에서 매우 강하게 형성되어 있다. 단기간 수정이나 변경이 가능한 외교적 수사와 달리 국방 계획은 장기적 예산 집행에 따를 수 밖에 없다. 오바마 정부 2기 때부터 근본적으로 변화해온 대중국 국방 및 안보 정책의 방향은 지속되고 있는데, 트럼프 정부를 지나면서 국무부 및 국방부의 관료 집단과 군에서는 더욱 강화되었다. 이는 최근 통과된 국방수권법에도 반영되어 있는데, 중요한 것은 ‘태평양억제구상 (PDI)’라고 볼 수 있다. 국방수권법에서 PDI에 관하여 22억달러를 상회하는 예산을 배정하였다. PDI의 목적은 인도태평양 지역에서의 미 합동군의 설계와 작전태세를 개선시키는 활동에 우선순위를 부여하는 것이다. 미국방장관은 2021년 2월까지 위의 사항에 대해 세부계획이 명기된 보고서를 의회에 제출해야 한다. 이는 역내 미군의 작전태세 및 방어능력 향상과 동맹국 및 우방국과의 군사훈련, 연습을 강화하는 것을 명목적인 목적으로 하고 있지만, 핵심 목표는 대중국 견제라고 볼 수 있다. 따라서, 임기 초반 바이든 국방부는 대중국 군사 정책의 개선 상황을 의회에 보고하기 위한 활동에 집중할 수 밖에 없음을 알 수 있다. 

지금까지 미국에서 이야기 되던 많은 대중국 정책을 구체적으로 실현하기 위한 것들이 이번 국방수권법 안에 포함되었는데, 중국기업의 장비를 사용하는 국가들의 문제에 대해서도 보다 명확하게 이야기 하고 있다. 국방수권법 섹션1058에서는 ‘주둔국이 5G 또는 6G 네트워크에 유해한 장비를 사용하는 경우, 미군 장비-추가부대의 항구적 주둔과 관련된 고려사항’이라는 제목이 붙어있다. 이 조항에 따르면 국방장관은 주둔국이 현재 5G네트워크에 화웨이 장비를 사용중이거나 도입 예정이어서 미군 인력, 장비, 작전에 미칠 수 있는 위협, 그리고 이런 위험을 경감시키기 위한 조치들에 관하여, 이 법안이 발표된 이후 1년 이내에 평가보고서를 제출해야 한다고 규정하고 있다. 미국의 대중 인식이 점차 구체화되고 정책으로 구현되고 있음을 알 수 있다.

시사점

우리에게는 바이든 정부의 대북 정책이 가장 큰 관심사이나, 필자는 2021년 초반 바이든 정부의 외교는 대중국 연합 전선 구축이 하나의 큰 축을 이룰 것으로 판단한다. 대통령의 정치적인 결정보다는 의사 결정 과정의 절차를 중요시하는 바이든 정부는 군의 상황 평가를 매우 존중하는 의사결정을 할 것으로 보인다. 특히, 중국의 군사적 위협에 대해서는 미국 군에서 실존적 위협의 증가 과정으로 평가하고 있으며 그에 따른 예산 배정 등의 과정을 이미 진행하고 있다. 정치적 임명자들의 경우에도 이러한 중국에 대한 위협 인식을 공유하고 있기 때문에 국방 및 안보 분야의 대중국 강경책은 현재보다 강해질 가능성 매우 높다. 미국의 대중국 관련 국방 정책은 이미 인식의 공유를 넘어 구체화와 예산 배정의 단계로 들어섰다고 보인다. 

그러한 차원에서 한일 간의 문제가 단기적으로 미국과의 관계에서 문제될 가능성 높다. 미국은 아마도 한일간 역사문제와 별개로 한국의 안보 협력 부분에서의 적극적인 행동을 요구할 가능성 높다. 지소미아는 물론, 다방면에 걸쳐 한국의 군사적 협력을 요구하게 될 것이다. 

우리가 한미일 안보 협력 및 군사 훈련을 포함한 역내 안보 협력에 소극적인 태도를 지속할 경우, 한일간 역사 문제를 넘어서 중국에 대한 위협 인식 공유 차원에서 미국이 부정적 인식을 키울 것으로 보인다. 앞으로 미국이 역내 안보 문제를 정부 공식 문서로 정리하는 단계에서 우리가 원하는 부분이 무엇인지, 우리가 어려운 부분이 무엇인지 반영될 수 있도록 긴밀히 협의해야 한다.

무엇보다 2021년 우리와 미국의 가장 큰 차이는 미국과 한국의 정치적 시계가 다르다는 데에 있다. 미국은 한국 정부의 정치적 시간에 구애받지 않을 것이다. 2021년 내에 북한 문제를 해결해야 한다는 급박성을 인정하지 않을 가능성 매우 높다. 미국은 2021년에 D 10을 중심으로 하여 대중국 연합 전선을 정치적으로 구축하는 데에 관심을 가지고 추진할 가능성이 높다. 따라서, 2021년 초반 한미 양국이 서로의 다른 정치적 시계와 우선 순위로 인한 갈등이 노정되지 않도록하는 외교가 요구된다.