[세종논평] No. 2020-26 (2020.11.11.)

우정엽 세종연구소 미국연구센터장 

woo@sejong.org

아직 트럼프 대통령이 승복하지 않고 있으나, 바이든 후보가 당선된 것으로 결론이 났다. 우리에게는 그의 정책이 지난 4년간 트럼프 행정부의 정책과 어떤 차이를 보일지가 중요하다. 그 중에서도 바이든 행정부의 대북 정책이 어떻게 변화할 것인가에 대해 많은 관심이 모아졌다. 선거를 앞두고 트럼프 대통령과 바이든 당선인 사이의 한반도 정책을 비교하면서, 한미 동맹에는 바이든이 당선되는 것이 유리하겠지만, 미국과 북한 사이의 비핵화 협상을 위해서는 트럼프 대통령이 재선되는 것이 유리하다는 의견이 많이 개진되었다. 바이든 정부의 정책에 우리 내부에서 어떠한 의견들이 있었는지 살펴보고, 그에 대한 분석을 통해 바이든 정부의 대북 정책이 어떤 방향으로 나갈 가능성이 있는지 알아보도록 한다.

바이든 당선시의 대북 정책을 우려하는 목소리는 우리 정부의 정책을 비교적 가까운 거리에서 관측하고 있는 쪽에서 많이 발견되었다. 한 방송은 한 미국인을 출연시켜 "아마도 미국 대통령과 김정은 북한 국무위원장 간의 정상회담을 보기는 어려울 것”이라면서 “(민주당의) 바이든 후보가 미국 대통령이 된다면 버락 오바마 대통령 시절 외교 정책을 그대로 답습해, 북한과 관련해서는 매파(강경파)들로 백악관이 채워질 것”이라는 답을 얻어내기도 했다. 또, 한 전문가는 "트럼프 대통령은 김 위원장과의 직통 라인이 있으니 그걸로 협의를 하면 되지만, 바이든 후보는 그런 라인이 없다”고 하면서, "현 정부가 바이든 행정부하고 충분한 협의를 한다면 얼마든지 유연한 정책이 가능할 것"이라고 전망하기도 했다. 또 국회에서도 "미국에서는 장관이나 내각을 구성하는 데 상당한 시간이 필요하다. 대북정책을 지도하고 리드할 라인업 구성에 시간이 걸릴 것이고 미국 국내 문제까지 하다 보면 내년 상반기까지는 사실상 대북 정책이 제대로 작동하지 않을 가능성이 있다", "미국 대선에서 조 바이든 후보로 정권이 교체된다면 정책의 재검토 시간이 1년 정도 걸릴 것이며, 우리에게는 귀중한 시간의 허비가 될 것"이라고 하면서 비관적 전망을 하기도 했다. 이러한 전망은 연구기관에서도 많이 나왔는데, "바이든이 당선되면 그의 집권 초기 미 행정부의 대북정책은 트럼프 행정부의 현 대북정책보다 상대적으로 강경해질 가능성이 높다”고 전망하면서 그 근거로 "바이든 전 부통령이 김정은 위원장과의 정상회담 개최에 대해 소극적인 태도를 보이는 것은 그가 기본적으로 김정은을 ‘독재자’, ‘폭군’, ‘도살자’ 그리고 ‘폭력배’로 인식하고 있기 때문”이라고 하면서 “그가 대통령에 당선될 경우 북한과의 협상에 회의적 태도를 취하며 일단은 현 트럼프 행정부보다 더욱 강한 대북 압박과 제재에 의존하려 할 가능성이 높다"고 보았다. 또 다른 연구기관에서도 “(바이든 정부의) 전략적 인내로의 회귀와 인권 문제 부각에 따른 북미 간 갈등 가능성도 우려되는 점”이라며 “북한이 전략 도발을 재개할 경우 비핵화 협상과 연계된 북미관계 개선 논리 대신 오바마 행정부의 전략적 인내 기조가 채택될 가능성이 증가할 것”이라고 보았다. 

여기에서 크게 보아 세가지 논점이 나온다. 첫째, 트럼프 대통령의 김정은 위원장과의 직접 협상이 바이든 당선인이 이야기한 실무협상 위주 접근법 보다 나은 결과를 가져온다는 믿음, 둘째, 바이든 당선인의 김정은 위원장에 대한 부정적 인식이 미국과 북한의 관계를 어렵게 만들것이라는 생각, 셋째, 바이든 행정부의 한반도 라인 구성 및 정책 검토에 시간이 걸리게 되므로 협상이 지연될 수 밖에 없다는 관측, 이 세가지이다. 이것을 하나하나 짚어보도록 한다. 

첫째, 바이든 당선인의 소위 바텀 업 방식에 대한 비판적 의견은 트럼프 대통령이 직접 김정은 위원장과 만나 실질적 결과를 도출했다는 상황 판단에 근거한다. 그러나, 트럼프 대통령 집권 4년 동안, 트럼프 행정부가 북한과 직접 접촉하면서 비핵화 협상의 진전 가능성을 보인 것은 2018년 평창 동계올림픽 이후부터 2019년 하노이 회담 결렬에 이르는 1년 정도의 기관에 불과하다. 이 기간이 아닌 2017년 혹은 2019년 3월 이후의 상황을 살펴보자. 2017년에 미국은 오히려 최대의 압박을 기조로 삼는 정책을 추진했고, 평창 동계 올림픽에서도 매우 냉랭한 분위기를 유지 했다. 2019년 하노이 이후, 판문점에서의 회동에서 트럼프 대통령은 김정은 위원장과 실무협상을 이야기 했고, 그 결과 2019년 10월 스톡홀름 협상이 열렸으나 아무런 성과 없이 끝을 맺었다. 이것을 보면, 미국의 대북 정책, 특히 트럼프 대통령의 탑다운 접근법이 북한과의 협상이나 관계 진전을 이끌었다기 보다 북한이 협상에 나오겠다고 한 부분이 미국과 북한 사이에 협상이 이루어진 주요 요인으로 생각할 수 있다. 트럼프 대통령 역시 2019년 하노이 이후에는 아무런 조건 없는 김정은과의 만남이 본인에게 정치적 도움이 되지 않는다는 점을 인식하고, 실무협상을 계속해서 강조했다는 것을 우리는 알고 있다. 

둘째, 바이든 당선인이 대선 토론회에서 김정은 위원장과 북한 정권에 대해 부정적 인식을 말한 것 때문에 대북 정책이 어려울 것으로 보는 것은 역시 모순점이 있다. 2017년을 다시 돌이켜 보면, 트럼프 대통령은 김정은 위원장을 “sick puppy”라고 부르기도 하고, 북한은 이에 대해 강력히 반발하기도 했다. 또 2017년 유엔 연설에서 트럼프 대통령은 북한을 완전히 파괴하겠다고 말하기 까지 했다. 이 역시 2018년 초 트럼프 대통령과 김정은 위원장 사이 정상회담을 이루어 내는 데에 아무런 장애가 되지 못했다. 마찬가지로, 북한이 진지하게 비핵화 협상에 나서겠다고 하고 어느 정도 진전을 보게될 경우, 바이든 행정부 역시 정상회담의 필요성을 인식할 수 있다. 

셋째, 2018년 미국과 북한 사이에 정상회담이 이루어지는 시점에 미국은 대북 라인이 갖추어졌다고 볼 수 없었다. 당시 북한 정책 대표를 맞고 있던 조셉 윤 부차관보는 사임한 상황이었고, 그 이후에 북한의 협상 의사가 우리 정부를 통해 미국에게 전달되었다. 그래서, 싱가포르 회담 이전에 미국은 랜디 슈라이버 국방부 차관보, 성 김 주필리핀 대사, 앨리슨 후커 백악관 한국 담당관을 협상의 대표로 내보내 북한과 협상을 시작하였고, 2018년 가을이 되어서야 스티브 비건 대북정책 특별대표를 임명하게 된다. 미국에서 북한과 협상을 위해 어떤 조직을 갖춘 후에야 북한과 협상이 시작된 것이 아니라는 점을 알 수 있다. 

결국, 바이든 행정부에서의 북한 정책도 북한이 어떻게 하느냐에 달려있다고 볼 수 있다. 북한이 협상을 하겠다고 할 경우, 바이든이 김정은에 대해 무슨 단어를 사용했건, 미국에 대북 라인이 갖춰지지 않았건, 미국은 어떻게든 협상을 이끌어 낼 팀을 만들어 보낼 것이다. 그렇게 쓸 수 있는 인재의 풀은 바이든 정부가 트럼프 정부 보다 훨씬 많다고 볼 수 있다. 

유일한 차이는 2019년 하노이 회담 이전에 제기되었던 것처럼 트럼프 대통령이 북한의 비핵화를 최종적으로 이끌어 낼 수 없는 합의를 하는 것이 아닌가 하는 우려였는데, 하노이 결렬 이후 트럼프 대통령 스스로 그러한 합의가 불가능하도록 기준을 세워놓은 셈이 되었다. 따라서, 2019년 하노이 이후 미국 행정부, 특히 트럼프 대통령의 접근법은 앞으로 우리가 보게 될 바이든 행정부의 접근법과 크게 다르지 않았다고 볼 수 있다. 결국, 북한이 진지하게 비핵화 협상에 나설 것인가가 중요하고, 2018년 초처럼 북한이 우리와 직접 소통하느냐의 여부가 우리가 미국의 대북 정책에 영향을 미칠 수 있느냐를 판가름하게 될 것이다.