남북 경제·교류협력  

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최은주 (세종연구소 연구위원)

ej0717@sejong.org

2020년은 광복 75주년이 되는 해로, 남북공동행사를 통해 2019년부터 경색되었던 남북관계를 개선할 수 있는 계기가 마련되기를 기대하였으나 현실은 오히려 연속되는 긴장 상황이 지속된 한 해였다. 올 해 6월 북한은 남한 민간단체들의 대북전단지 살포문제를 거론하면서 남북 간 모든 통신선 차단과 개성의 남북공동연락사무소 폭파를 단행하였고 군사조치를 예고하는 등 악화일로를 걸었다. 2018년 개선되기 시작한 남북관계는 2019년 정체되었다가 2020년 상반기에는 악화된 것이다. 하반기에 이르러 이러한 긴장 상황은 다소 누그러졌지만, 정세 속에서 남북교류협력사업이 디딜 수 있는 공간은 너무나 협소하였다.

2021년 상반기는 북한의 조선노동당 8차 대회, 미국의 새로운 행정부 출범 등 남북교류협력사업에 영향을 미치는 주요 사안들이 예정되어 있어 그만큼 불활성도 높아질 것으로 예상된다. 불확실성이 높아지는 만큼 변화의 가능성도 커지기 때문에 어느 시기보다 한국의 역할이 중요해질 수 있다. 이러한 측면에서 2020년의 남북교류협력사업의 현황을 검토하고 2021년의 남북교류협력사업의 전망과 과제를 모색해 보고자 한다.

정체상태가 지속된 2020년 남북교류협력사업

2020년 남북 간 교류협력 사업은 정체상태가 지속되었다. <그림 1>에서 보는 바와 같이 통일부 통계에 따르면 2020년 6월 현재까지 교역 건수는 42건으로, 6개월 동안의 통계 자료라는 것을 감안하더라도 2018년 699건, 2019년 434건에 비해 매우 낮다. 뿐만 아니라 교역액의 경우에도 2020년 상반기 교역액이 3백만 달러에 불과하였고 하반기 남북교역이 사실상 중단된 상황이었다는 점을 고려한다면 2019년 수준과 유사하거나 미치지 못할 것으로 전망된다.

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 자료:통일부(https://www.unikorea.go.kr/unikorea/business/statistics/,검색일: 2020.12.15.)

이러한 상황의 이면에는 여러 가지 요인들이 존재한다. 2020년 남북교류협력사업을 추진하기 어렵게 만든 첫 번째 요인으로 코로나-19의 확산을 들 수 있다. 올해 초 코로나-19가 전세계적으로 빠르게 확산되자 북한은 1월부터 국가 간 물적, 인적교류를 최소화시키는 사실상의 봉쇄조치를 단행하였고 이는 올해 내내 이어졌다. 이에 따라 북한의 대외경제교류는 더더욱 위축될 수밖에 없었다. 한국 무역협회의 발표에 따르면 2020년 10월까지 북중 무역은 5.4억 달러로 전년 동기대비 76% 감소한 것으로 나타났다.

두 번째 요인으로는 북한이 대외관계보다 내부 역량 유지에 주력했던 점을 들 수 있다. 2019년 12월 당중앙위원회 7기 5차 전원회의를 통해 정면돌파전을 제시하였다. 핵심 내용은 제재 국면이 장기화될 것으로 보고 경제발전에 우회적인 환경을 조성하기 위해 노력하기보다는 북한 내 자원을 총동원하여 경제를 관리해나가는 자력갱생을 다시 한 번 강조하였다. 즉, 코로나-19의 출현을 예상하지 못한 시점에서도 북한은 2020년에 남북 간의 교류협력 사업을 적극적으로 추진할 계획을 갖고 있지 않았던 것으로 파악된다.

이렇듯 남북교류협력사업에 부정적인 북한의 입장은 비단 코로나-19의 발생이라는 객관적인 조건뿐만 아니라 그 동안 교류협력사업이 북한의 기대만큼 빠르게 진척되지 못하였으며 그 원인은 남한에 있다고 판단한 데에서 기인한 것으로 볼 수 있다. 2019년부터 북한은 남한 정부가 2018년 개최된 두 차례의 남북정상회담에서 합의한 사항들을 이행하고 있지 않으며 대미의존적 정책에서 벗어나지 못하고 있다는 점을 비난해 왔다. 북한은 남한 민간단체들의 인도주의적인 교류협력 사업에도 소극적이었으며, 2019년 10월 김정은 위원장은 금강산 관광지구 현지지도에서 지구 내 남측 시설물을 남측의 관계부문과 합의하여 철거하라고 지시하였다. 2020년 6월에는 남한 민간단체의 대북전단지 살포에 대해 남북 정상 간 합의를 위반한 행위라 비난하며 남북공동연락사무소를 폭파하는 데에 이르렀다. 북한은 남한 정부에 정상 간 합의 사항을 이행하라는 요구를 지속하면서도 대화 재개 요구에는 일절 응하지 않았다.

이러한 상황에서 남북교류협력사업은 추진되기 어려웠다. 코로나-19 이후 국경 봉쇄 상황이 지속되면서 코로나-19와 관련한 방역물품을 중심으로 대북 인도주의적 사업을 추진하였으나 제한적으로만 진행되었으며. 이후 8월 연이어 수해가 발생하자 북한은 피해지역 복구 사업에 역량을 집중하면서 외부로부터 지원을 받지 않겠다고 공개적으로 천명하였다. 이에 따라 한국 정부와 민간단체가 북한과의 교류협력사업을 진행할 수 있는 여지는 더더욱 줄어들 수밖에 없었다.

다만 하반기에 들어서면서 북한은 남북 간 상황을 개선할 수 있는 여지를 보였다. 즉 9월 서해 공무원 피격사건이 발생하면서 남북관계는 긴장상태가 한층 더 강화되었으나 김정은 위원장의 사과 표명으로 수습되었고, 남북 정상 사이에 친서 교환도 이루어졌다. 10월 10일 북한의 당 창건일 기념 연설에서 김정은위원장은 ‘사랑하는 남녘 동포’라는 표현을 사용하면서 코로나-19가 진정되면 남북관계가 진전되기를 희망한다고 밝혔다.

2021년 남북교류협력사업의 전망

2020년의 남북교류협력사업을 둘러싼 조건은 위기와 기회를 모두 갖고 있다. 교류협력사업의 전망을 어둡게 하는 요소로는 먼저 코로나-19의 장기화 가능성 여부이다. 지금과 같은 코로나-19의 확산세가 내년 상반기에도 지속된다면 현재 북한이 보이는 대외정책의 기조가 유지될 가능성이 높아 남북한 간의 이동 자체가 어려워질 것이기 때문에 교류협력사업이 추진되기는 쉽지 않을 것이다. 이와 함께 북미관계와 남북관계를 연계한다면 현재 미국의 바이든 행정부가 대북정책을 수립하는 일정을 고려해 볼 때 남북관계가 실질적으로 진전되기 어려울 조건이 지속될 가능성도 존재한다.

반면 올해의 경험은 남북교류협력사업의 필요성을 확인시켜준 계기가 되기도 하였다. 코로나-19의 전세계적 유행은 보건안보의 중요성을 확인시켜 주었다. 감염병이라는 상존하는 위험에 대한 막연한 공포보다는 적극적인 대응이 필요하며 그 특성 상 일국 차원의 문제가 아니라 국가 간 연대와 협력이 필요하다. 뿐만 아니라 보건의료협력은 정치적 유불리의 문제가 아니라 인간 생명과 안전의 보장이라는 보편적 가치를 실현하는 문제이다. 위험은 누구에게나 닥칠 수 있지만 이 위험이 낳는 피해는 모두에게 평등하지 않다. 사회적 약자가 위험에 더 취약할 수밖에 없다. 그러므로 인도주의적 성격을 갖는 보건의료분야에서의 교류협력사업은 더욱 중요해졌다고 불 수 있다.

그리고 대외관계에 대한 북한의 인식 변화 방향은 협력사업, 특히 경제협력사업으로의 확대가능성을 높이고 있다. 코로나-19라는 예기치 못한 상황 속에서 현재 북한은 빗장을 걸어잠그는 방식으로 대응하고 있지만 최근 북한이 보여주는 대외관계에 대한 인식은 과거보다 적극적으로 변화하고 있다. 최근 북한 문헌에 따르면 자력갱생을 선택하면서 고립을 자초하는 것이 아니라 북한에 유리한 대외경제적 환경을 조성하기 위해 적극적으로 경제외교활동을 벌려나갈 것을 강조하고 있다. 그리고 북한의 현실과 변화되는 세계시장의 요구에 맞춰 대외경제를 발전시키기 위한 전략을 수립하고 실리보장의 원칙에 입각하여 북한에 필요한 자재와 기술을 도입할 수 있는 방안들을 마련하고자 하고 있다. 현실적으로는 기존의 대외경제 규모를 유지하기도 어려운 상황에 놓여 있지만 정책적으로는 과거 개방에 소극적이었던 모습에서 탈피하여 지금은 세계 경제에 흐름에 부응하여 세계시장에 진출하기 위한 방법들을 모색해 나갈 가능성을 보이고 있다.

실제로 북한은 코로나-19로 인해 올해 보건의료분야에 투자를 집중하였으며 하반기에는 수해복구사업에 주력하였다. 그러나 한편에서는 북중접경지역에서 북중교역을 재개할 수 있는 여건이 조성되었을 때 바로 활용할 수 있도록 인프라 건설 사업을 지속해 온 것으로 알려지고 있다. 최근에는 김덕훈 내각 총리가 금강산관광지구 개발사업 현장을 방문하여 금강산관광지구 총개발계획안이 작성되었으며 이를 집행해 나가기 위한 방안들을 논의한 것으로 조선중앙통신은 전하고 있다. 국제사회의 대북제재와 코로나-19로 북한의 대외경제는 어려움을 겪고 있으나 정책적 방향을 고려할 때 북한은 적절한 환경만 조성된다면 대외개방에 나설 가능성이 높을 것으로 예상된다.

이와 같이 20021년은 단기적으로 남북교류협력사업을 추진하는데 필요한 우호적인 환경을 조성하기는 쉽지 않겠으나 그 필요성은 더욱 높아질 것으로 예상된다. 그러므로 남북협력의 공간을 창출하기 위한 노력이 더욱 중요해질 것이다.

남북교류협력사업의 재개를 위한 과제

2021년이 된다고 해서 남북관계에 커다란 진전이 이루어지는 것은 아니다. 코로나-19와 국제사회의 대북제재는 여전히 존재할 것이고, 북한의 새로운 미래 비전도, 미국 바이든 행정부의 대북정책도 아직 구체적으로 드러나지 않고 있다. 이러한 불확실한 상황 속에서 여러 가지 가능한 상황들을 예측하고 그에 적합한 대응 방안을 마련해야 한다. 당분간 만나거나 교류하기 어려운 상황이 지속될 것으로 예견된다면 이 기간을 활용하여 변화된 환경에 적합한 계획을 수립하여야 한다.

먼저 교류협력사업의 역할을 분명히 할 필요가 있다. 남북관계가 개선되어 남북협력을 추진하는 것도 바람직하지만 지금과 같이 경색국면이 길어지고 있는 상황에서는 오히려 남북교류협력사업을 남북관계 개선의 모멘텀으로 활용할 필요가 있다. 이를 위해서는 대북제재 하에서도 추진할 수 있는 보건의료협력 등 인도주의적 협력 사업을 우선 추진함으로써 남북협력의 공간을 만들어 나갈 필요가 있다. 특히 보건의료 분야는 코로나-19를 계기로 국제 사회에서도 중요한 의제로 부각되고 있으며 북한 또한 내년에도 방역과 보건의료부문을 주요한 국정 과제로 상정할 가능성이 높다. 코로나-19가 지속되는 상황이라는 점을 고려할 때 제한된 범위일 지라도 인도주의적 협력 사업을 추진하고 소기의 성과를 낸다면 점진적으로 확대해 나갈 여지를 만들 수 있다. 동시에 평양공동선언에 밝히고 있듯이 산림 분야에서 실천적인 성과를 내고 이를 발판으로 환경협력으로 확대하기 위한 방안을 마련해야 한다.

그리고 중장기적인 목표를 세우고 개발협력 사업의 추진 계획을 수립해 나갈 필요가 있다. 보건의료분야에서도 향후 유사한 상황이 발생했을 때, 보다 효과적인 대응을 위한 보건의료 분야 정보 플랫폼을 구축하여 관련 정보를 종합하고 공동으로 분석하여 그 성과를 공유할 수 있는 협력시스템을 마련하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 이러한 경험은 향후 기상 예측 및 환경 분야에도 적용할 수 있는 사업이자, 남북한을 포함하여 동북아시아 차원으로 확대해 나갈 방안도 모색해 볼 수 있다.

북한의 수용 여부도 알 수 없는 현재의 상황에서 협력사업이 실행될 수 있을 것인가에 대해 회의적인 시각도 존재한다. 그럼에도 한국 정부가 정상 간 합의 사항을 준수하고 그 일환으로 교류협력사업을 재개할 수 있는 현실적인 방안을 선제적으로 제시함으로써 성과와 신뢰를 쌓는 계기를 마련할 수 있다.