도널드 트럼프 미국 대통령이 미·사우디아라비아 평화적 원자력협력협정, 이른바 '123협정'을 승인했다. 미국 에너지부는 7월 22일 양국 에너지부 장관이 123협정과 별도의 '양자 안전조치협정'에 서명했다고 발표했다. 미국 정부는 이번 협정이 수십 년간 지속될 수십억 달러 규모의 원자력 협력을 가능하게 하고, 미국의 원전 수출과 고용, 에너지 안보와 핵비확산에도 기여할 것이라고 설명했다.

동 123협정에 대한 최종적인 평가는 추후 협정 문안, 비확산평가서 및 비밀 부속서한이 공개된 이후에야 가능할 것이다. 다만 현재까지 언론에 공개된 내용만 보더라도 동 협정은 미국과 한국을 비롯한 국제사회에 적지 않은 파문을 초래할 전망이다. 국내 전문가와 미디어는 사우디의 농축·재처리 도입 승인 사례가 한국의 대미 농축·재처리 도입 협상에서 유리하게 작용할 것이라고 분석하는 경향이 있다. 그런데 현재로서는, 이 사례가 한국에 유리할지 불리할지 단언하기 어렵다. 아래에서는 지금까지 알려진 사우디 123협정의 주요 내용을 소개하고, 사우디가 예외적인 대우를 받게 된 배경을 분석한 후, 사우디 사례가 한국의 대미 협상에 어떤 영향을 미칠지 전망하고자 한다.

| 미·사우디 협정의 실체와 "골드 스탠더드"의 후퇴

이번 협정의 핵심은 사우디에 농축을 바로 허용했다는 것이 아니라, 농축으로 갈 수 있는 조건부 절차를 제시한 데 있다. 보도에 따르면 미국과 사우디는 약 2년간 사우디 국내 농축의 경제적·기술적 타당성을 공동으로 조사한다. 양국이 필요성과 경제성이 있다고 합의하면 미국 기업이 사우디에 농축 시설을 건설할 수 있다. 이때 농축 시설은 사우디 측이 원심분리기의 설계와 핵심 기술에 직접 접근하지 못하도록 하는, 이른바 "블랙박스" 방식으로 운영될 가능성이 크다.

한편, 양국이 농축의 타당성 조사에서 부정적인 결과가 나오면 농축은 추진되지 않는다. 그뿐 아니라, 사우디가 향후 10년 동안 독자적으로 또는 러시아, 중국 등 다른 국가와 농축 협력을 추진하지 않는다는 내용도 포함된 것으로 알려졌다.

123협정이 발효되고, 공동 조사 결과 사우디에 농축 기술을 수출할 수 있게 되어도 실제 실행에는 적지 않은 시간이 소요될 전망이다. 농축 시설의 소유권과 운영권, 미국과 사우디 기술자의 접근 범위, 허용 농축도와 생산량, 농축 우라늄의 보관과 사용, 물리적 방호, 사이버보안, 위반 시 가동 중단과 핵물질 회수 문제 등에 대한 후속 합의를 마련해야 한다. 미국 에너지부의 Part 810 기술지원 승인과 핵물질·원자력 장비의 수출허가도 별도로 필요하다. 123협정은 협력의 문을 여는 법적 문건이지, 농축 기술의 이전을 일괄 허가하는 문서는 아니다.

참고로, 한국도 2015년 한미 원자력협정에서 이미 농축 도입을 위한 절차를 마련했지만, 미국의 비협조로 지금까지 아무런 진전이 없었다. 이런 점을 감안할 때 사우디의 농축 도입도 123협정이 체결되었다고 하더라도 적지 않은 우여곡절을 겪을 것으로 예상된다.

핵비확산 측면에서 우려가 크다. 아랍에미리트는 2009년 미국과 123협정을 체결하면서 국내 농축·재처리를 포기하고, IAEA 추가의정서를 수용했다. 이것이 이른바 미국 원자력협력의 "골드 스탠더드"이다. 반면 사우디는 농축·재처리를 영구적으로 포기하지 않았고, 추가의정서에도 참여하지 않았다. 심지어 무함마드 빈 살만 왕세자는 이란이 핵무기를 개발하면 사우디도 핵무기를 만들겠다고 공개적으로 발언한 적이 있다. 따라서 사우디에 농축의 통로를 여는 이번 조치는 국제적인 논란을 불러일으킬 것이다.

미국 에너지부는 사우디에 평소 원자력협력의 조건으로 요구하는 '추가의정서(AP)' 가입을 면제시켜 주는 것으로 알려졌다. 미국은 대신에 별도의 미·사우디 안전조치협정을 통해 높은 수준의 검증과 통제가 가능하다고 주장한다. 그러나 그 내용이 공개되지 않았고, 과연 IAEA의 강화된 안전조치보다 효과적일지도 의문이다.

두 건의 비밀 부속서한도 중요하다. 하나는 미국 기업에 대한 독점적 사업권과 중국·러시아 등 제3국과의 협력 제한을 담았을 가능성이 있다. 다른 하나는 농축 시설의 소유와 운영, 미국의 기술통제와 감시, 사우디 인력의 접근 제한, 위반 시 가동 중단 같은 민감한 핵통제 조건을 담았을 수 있다.

따라서 이번 협정을 사우디 농축의 전면 허용이라고 말하는 것은 과장된 해석이다. 그럼에도 불구하고, 사우디가 농축 시설 도입으로 갈 수 있는 경로를 열고, 또한 추가의정서 가입을 면제받은 것은 명백하게 미국의 전통적인 핵비확산 원칙에서도 후퇴한 것이다. 또한 10년 이상 미국 정부가 원자력 협력의 조건으로 강조했던 추가의정서 수용 조건을 사실상 포기한 것 역시 핵비확산 관점에서 크게 후퇴한 것으로 평가된다.

| 사우디가 농축과 핵비확산의 “조건부 예외”를 인정받은 이유

사우디는 평소 핵확산 위험성이 높은 국가로 알려져 왔지만, 이번에 미국으로부터 농축과 핵비확산 문제에서 예외적인 대우를 인정받았다. 그 이유는 무엇보다 미국이 중동에서 사우디의 전략적 가치를 높이 평가했기 때문이다.

미국이 가장 피하려고 하는 최악의 원자력 시나리오는 사우디가 중국이나 러시아의 원전·핵연료주기 체계에 편입되어 중국과 러시아의 지정학적 영향권에 포섭되는 것이다. 이 경우 사우디는 러시아나 중국의 농축 기술을 도입해 독자적으로 농축 시설을 운영할 가능성이 있다. 심지어 러시아와 중국의 상대적으로 느슨한 핵비확산 조건을 활용해 비밀리에 핵개발에 나설 가능성도 배제할 수 없다. 실제로 사우디는 러시아 또는 중국과의 원자력 협력 가능성을 대미 원자력 협상에서 지렛대로 적극 활용했다. 이런 상황이 발생하면 미국은 거대한 원전 시장을 잃을 뿐 아니라 사우디 핵개발 프로그램에 대한 정보와 통제력도 잃게 된다. 따라서 트럼프 행정부는 최악의 상황을 피하기 위해 미국이 직접 개입하고 통제할 수 있는 사우디 내 농축 시설 도입 방안을 선택했을 것이다.

미국은 그동안 협상 과정에서 사우디에 농축을 허용하는 대가로 이스라엘과의 관계 정상화를 위한 아브라함 협정 가입을 요구했지만, 협정에 대한 초기 보도와 정부 발표에는 이에 관한 내용이 빠졌다. 그런데 곧이어 트럼프 대통령이 미·사우디 원자력협정은 사우디의 아브라함 협정 가입을 전제로 한다고 발표함으로써 협정의 향방을 둘러싸고 상당한 혼란을 초래했다. 사우디는 그동안 팔레스타인 국가 인정을 아브라함 협정 가입의 조건으로 내세워 왔고, 이런 입장에는 변함이 없다. 사실 아브라함 협정 가입 문제는 법적으로 원자력협정과 별개의 사안이다. 그러나 트럼프 대통령으로서는 사우디에 농축을 허용하는 것이 큰 정치·외교적 양보인 만큼, 이에 상응하는 정치·외교적 보상을 받겠다는 입장으로 해석된다. 향후 의회 심의를 거쳐 동 원자력협정이 발효되기 전까지 이러한 정치·외교적 논쟁은 지속될 전망이다.

상업적 이해도 핵심 요인이었다. 사우디 원전 사업은 원자로 몇 기를 건설하는 데서 끝나지 않는다. 연료 공급, 부품, 정비, 규제 지원, 인력 양성, 핵안보와 사이버보안까지 수십 년 동안 이어지는 시장이다. 트럼프 행정부가 이번 협정의 성과로 미국 기업의 수출과 일자리, 공급망 재건을 앞세우는 이유다. 결국 이번 미·사우디 123협정은 미국의 원자력 협력과 원전 수출, 대중·대러 지정학적 경쟁이 복합적으로 작용한 결과물이다.

사우디의 협상 방식도 유효했다. 사우디는 농축 옵션을 끝까지 포기하지 않았고, 미국이 응하지 않으면 중국·러시아·한국·프랑스와 협력할 수 있다는 점을 지렛대로 활용했다. 바이든 행정부는 원자력 협력을 사우디-이스라엘 관계 정상화 및 팔레스타인 문제 해결과 연계하려 했다. 트럼프 행정부는 이런 조건을 상당 부분 분리했다. 이란 전쟁을 둘러싸고 미·사우디 관계가 흔들리는 상황에서 원자력협정을 양국 관계를 다시 묶는 장기적 장치로 선택한 것이다.

여기서 미국 핵비확산 정책의 현실과 차등적 적용도 드러난다. 미국은 농축·재처리를 위험한 기술로 보지만, 모든 나라에 동일한 기준을 적용하지는 않는다. 동맹관계, 해당 국가의 지역적·전략적 가치, 중국·러시아와의 지정학적 경쟁, 미국 기업의 이익, 미국의 기술통제 가능성 등에 따라 예외를 인정해 왔다. 사우디는 이러한 조건을 효과적으로 활용했다.

| 한국의 농축 도입에 미칠 기회 및 도전 요인

이번 사우디 협정이 한국에 주는 가장 큰 함의는 미국의 농축 협력이 절대적인 금기가 아니라는 점을 확인했다는 데 있다. 전략적 가치, 상업적 이익, 기술 통제와 강화된 검증이 결합하면 농축도 예외적으로 허용된다. 사우디 협정으로 인해 한국의 농축 도입 여건이 획기적으로 개선된 것은 아니지만, 미국이 한국의 농축 요구를 금기의 영역에 묶어두려는 논리는 약화될 수밖에 없다.

한국은 원전 운영과 수출, 핵연료 제조, 안전규제와 수출통제, IAEA 안전조치 이행에서 사우디와 비교할 수 없을 정도로 양호한 실적과 역량을 갖고 있다. 한국은 2004년부터 추가의정서에 가입하고 성실히 이행했으며, 원자력의 평화적 이용과 핵비확산의 모범국으로 평가받아 왔다. 더욱이 미국은 2025년 11월 한미 정상 공동 팩트시트에서 한미 123협정과 미국법에 부합하는 범위에서 한국의 평화적 민수용 농축과 사용후핵연료 재처리로 이어지는 절차를 지지한다고 밝혔다. 한국은 자신의 탁월한 핵비확산 실적과 평화적 원자력 이용 역량, 그리고 한미 원자력 협력의 공동 이익에 더해 사우디 협정 사례를 협상 자산으로 활용해 농축 도입 논의를 촉진시킬 수 있을 것이다.

한국이 농축을 필요로 하는 이유는 핵무장 잠재력이나 국가적 위신이 아니다. 한국은 세계적인 원전 운영국이자 원전 수출국이지만, 우라늄 농축 서비스를 전량 해외에 의존하고 있다. 러시아산 농축 의존도의 축소, 공급망 분절, 세계적인 원전 수요의 확대, 차세대 원자로용 핵연료 수요 증가는 핵연료 공급을 심각한 에너지안보 문제로 만들고 있다. 필요한 농축 서비스와 각종 핵연료를 적기에 확보하지 못하면 원전 운영의 지속성과 수출 경쟁력이 훼손될 수 있기 때문이다.

한편, 사우디 협정이 한국에 반드시 유리하게만 작용한다고 보기 어렵다. 사우디 협정이 미국 의회와 비확산 진영의 거센 반발을 불러오면, 미국이 후속 사례의 확산을 차단하기 위해 한국의 농축 요구에 더 엄격한 조건을 제기할 가능성도 있다. 한국이 "사우디도 허용했으니 우리도 허용하라"는 형평성 논리를 내세우는 것 역시 설득력이 제한적일 수 있으므로 신중해야 한다.

사실 이번 사우디 협정에 따르면 농축 프로그램은 미국과의 공동 조사, 부적합 판정 시 10년간 농축 도입 금지, 자체 농축 기술 개발 금지, 미국산 농축 시설의 배타적 도입, 미국의 양자적 핵시설 감시와 기술통제 등을 전제로 한다. 이러한 조건을 한국이 그대로 수용하는 것이 과연 한국의 원자력산업과 기술적 자율성, 장기적인 핵연료주기 이익에 부합할지 의문이 있다.

또한 사우디는 미국과 사실상 동맹국에 가까운 관계를 유지하고 있지만, 전통적으로 여러 외부 강대국과 관계를 유지하는 '헤징 외교' 또는 '피벗 외교'에 능한 국가다. 또한 미국은 중동 지역전략 차원에서 사우디가 필요하고, 사우디는 자국의 안전보장을 위해 미국이 절실히 필요하다. 특히 현 중동 정세에서 사우디는 미국이 역내에서 갑자기 감군 또는 철군하지 않도록 붙잡아둘 필요가 있고, 이란의 군사적 위협과 공격을 억지하기 위해서도 미국의 안보 공약이 절실하다. 이러한 상호 전략적 필요와 이익의 교환이 이번 핵협상의 주요 원인이라고 하겠다.

| 한국의 대미 원자력 외교를 위한 시사점

한국은 먼저 농축이 왜 필요한지를 국가 차원에서 분명히 해야 한다. 농축의 목적이 핵무장 잠재력이나 국가적 위신의 확보가 아니라, 지속 가능한 원자력 이용, 핵연료 공급망 안정, 원전 수출과 차세대 원자로용 연료 확보를 위한 민수·평화적 원자력정책이라는 점을 공식화하고, 국내외에서 이를 반복해 천명해야 한다. 국내에서 농축과 핵무장·핵잠재력 주장이 계속 뒤섞여 논의된다면 미국의 동의를 받기 어렵고, 한국의 농축 요구 자체가 비확산 위험으로 해석될 가능성도 커진다.

미국과 긴밀하고 안정적인 관계를 유지하는 일은 농축 추진의 장애물이 아니라 필수적인 전제이자 외교적 자산이다. 한국은 사우디처럼 미·중 또는 미·러 사이에서 헤징 외교를 전개하며 미국과 거래하는 국가가 아니다. 한국은 미국의 동맹국이자 국제 비확산 체제의 모범국이며, 한미 원자력 협력의 제도적 틀 안에서 움직이는 국가다. 이러한 전략적 환경의 차이는 사우디식 외교술과 협상술을 그대로 모방하기보다는, 안정적인 한미동맹과 비확산 신뢰성을 유지하면서 핵연료 공급망의 안정, 미국 원자력산업의 이익, 양국의 공동 기술개발과 국제시장 진출이라는 공동 이익을 축적하는 방식으로 농축 협상을 추진해야 한다는 점을 보여준다.

한국에 있어 핵비확산은 농축을 막는 장애물이 아니라, 농축을 가능하게 만드는 가장 중요한 외교 자산이다. 농축의 범위를 상업용 저농축우라늄 생산에 한정하고, 농축도와 생산량의 상한, 핵물질 비축 제한, 실제 연료 수요에 따른 단계적 증설, 추가의정서를 넘어서는 투명성과 검증조치를 선제적으로 제안할 수 있다. 한국의 에너지안보를 위해 독자적 농축 기술 확보를 우선적으로 추진하되, 필요에 따라 미국 농축 시설에 대한 지분투자와 블랙박스형 시설의 도입도 병행해 검토해야 한다.

무엇보다 정부가 농축 문제를 단기적인 정치 구호가 아니라 장기적인 국가 의제로 일관성 있게 관리해야 한다. 대통령실과 국가안보실이 중심을 잡고 외교부와 원자력·에너지·산업·과학기술 관련 부처가 공동의 정책과 협상전략을 마련해야 한다. 한국의 농축·재처리 정책 논의에서 핵잠재력 확보, 핵추진잠수함용 연료의 자체 농축 등이 뒤섞인다면 미국은 농축 협력을 지연할 가능성이 커서 경계해야 한다.

결론적으로, 한국이 농축·재처리 도입을 촉진하려면, 먼저 이를 위한 국내적 준비가 긴요하다. 이를 위해, 원자력의 평화적 이용 원칙과 정부의 책임을 규정하는 '원자력의 평화적 이용에 관한 기본법', 핵무기 개발을 명확히 배제하고 국제 비확산 의무의 국내 이행체계를 강화하는 '비확산 기본법'을 준비할 필요가 있다. 한미 공동연구와 검증기술, 핵연료 공급망, 차세대 원자로용 연료 개발을 지원하는 '한미 비확산·원자력협력기금'도 필요하다.

"나무를 벨 시간이 여섯 시간 주어진다면 네 시간은 도끼를 가는 데 쓰겠다"는 미국 격언이 있다. 이처럼 관련 법률과 제도를 정비하는 일은 농축·재처리 도입을 위한 사전 준비이자 협상력의 기반이다. 이는 단순한 외교적·제도적 장식이 아니라, 한국이 실제로 평화적 원자력 이용과 핵비확산을 함께 추진할 능력과 의지가 있음을 국내외에 진지하게 선언하는 것이다. 이런 제도적 기반은 농축·재처리 도입을 촉진하는 토대가 될 것이다.

※ 본 세종포커스에 게재된 내용은 필자의 개인적인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝깁니다.