국제질서의 대전환과 한국 외교·안보의 대응

김정섭 세종연구소 수석연구위원

핵심요약

■ 문제 제기

❍ 트럼프 2기 국제질서를 설명하는 지배적 담론은 기존 ‘규칙 기반 국제질서(rule-based international order)’의 붕괴와 ‘힘의 정치(power politics)’로의 회귀라는 인식에 기반 

❍ 이러한 진단은 최근 강대국 경쟁의 심화와 규범 약화 현상을 반영하고 있지만, 국제질서의 역사적 본질과 작동 방식을 충분히 설명하지 못하는 측면 존재

❍ 전후 국제질서는 보편적·가치 중립적인 규범 질서라기보다 미국을 중심으로 한 강대국의 권력과 이익이 제도화된 ‘제도화된 권력 질서’로 이해하는 것이 타당

❍ 현재의 변화는 ‘질서의 붕괴’가 아니라 ‘질서의 재구축 과정’으로 인식 필요. 글로벌 권력 배분이 변화함에 따른 재조정으로 이해하는 가운데, 한국 외교의 현실적 대응 모색 필요

■ 규칙 기반 질서 담론과 트럼프 2기 시대의 질적 특수성

❍ (규칙 기반 질서의 권력적 본질) UN 안보리 거부권 부여, 자유무역 규범에 내재된 기득권 논리 등 자유주의 국제질서는 강대국 특권을 규범과 결합시킨 제도적 산물

❍ (강대국 예외주의) 국제질서는 규범 기반이라는 외형에도 불구하고, 실제로는 권력 정치에 종속된 상태로 작동. 주권 존중, 무력 불사용, 자유무역에 대한 강대국 일탈 발생

❍ 트럼프 2기의 변화는 기존의 강대국 일탈과 다른 질적인 특수성 존재. ‘규칙 위반의 존재’ 여부가 아니라 ‘작동 방식’이 근본적으로 달라졌기 때문

❍ (예외적 일탈에서 전면적 부정으로) 과거 강대국의 규범 일탈이 선별적·예외적 현상이었다면, 트럼프 시대에는 전면적 무시가 거의 일상화

❍ (규범적 위선의 소멸과 미국 예외주의의 탈색) 규범 위반을 정당화하는 최소한의 노력이 실종되었고, 미국은 자신의 좁은 국익을 거칠게 추구하는 보통 강대국으로 변모

❍ (진영 내부에 대한 강압) 미국의 압박이 적대 진영이 아니라 동맹국으로 확대, 안전보장 제공자여야 할 미국이 오히려 안보적·경제적 위험으로 부각

■ 미국의 대중 전략과 동아시아 안보 질서의 미래

❍ (미 NSS 해석) 트럼프 2기의 국가안보전략에 대해 ‘전략적 후퇴’로 보는 견해와 패권의 포기나 수축이 아닌 ‘패권 방식의 전환’이라고 해석하는 관점이 병존

❍ 이를 미국의 대중 전략과 동아시아 질서에 대입해 본다면, ① 세력균형에 기반한 강대국 경쟁이라는 현 상황 지속과 ② 세력권 타협에 기초한 강대국 협조 체제 등장이라는 두 가지 시나리오를 

    전망하는 것이 가능

❍ (세력균형 경쟁) 첫 번째는 미·중 간 치열한 전략경쟁이 지속되는 시나리오로서, 한국은 강대국의 압력을 관리해야 하는 전략적 도전에 계속 노출

❍ (강대국 협조 체제) 두 번째 시나리오는 미·중의 타협과 조율에 의해 동아시아가 공동 관리되는 질서. NSS, NDS에는 유연하고 현실적인 미·중 관계를 추구한다는 신호 반영

❍ 당분간 세력균형 경쟁과 협조 체제 성격의 타협이 혼재하는 국면 예상. 한국과 같은 중견국은 장기적으로 두 개 시나리오 모두에 대비하는 위험관리 전략 모색 필요 

■ 한국의 대응: 현실주의적 위험과리 전략

❍ 새로운 질서가 등장하지 않은 과도기적 시기를 맞아 중견국은 자강력에 기반한 유연한 적응과 현실주의적 위험관리 모색 필요

❍ (자강과 한미동맹의 재설계) 강대국 의존을 줄이는 자강 노력을 바탕으로 한미동맹을 보다 수평적·호혜적 관계로 재정립. 트럼프 행정부 대외전략은 부담이자 동시에 기회

❍ (분야별 위험 분산) 상호 의존이 무기화되는 시대를 맞아 특정 국가에 대한 과도한 의존은 취약성의 원인. 적절한 위험 분산(de-risking) 노력 필요

❍ (레버리지 구축) 전환기 국제질서가 규범보다 비용·편익 계산에 의해 규율된다는 점에서 강대국의 계산식에 영향을 미칠 수 있는 기술·산업 레버리지를 축적·관리

❍ (중견국 연대와 집합적 위험관리) 미국뿐 아니라 중국·일본·러시아·아세안·유럽 등 지정학·지경학적으로 의미 있는 국가들과의 분야별·기능별 연대 강화​