북·미 회담 재개 대비 및 4자회담 추진 방안: 1993년 북·미회담과 1996년 4자회담 성사 과정의 함의

홍현익 수석연구위원​

핵심 요약

■ 문제 제기

  ❍ 현 한반도에는 민주주의와 권위주의 진영 간 적대적 대립이 한반도에서 군사 충돌로 비화될 수 있는 가능성이 상당한 최악의 안보 상황이 전개되고 있음.

     - 남북 간 불신과 적대감 고조, 극한적인 정면 대결 의지, 대북 전단 살포와 북한의 오물풍선 투여로 계속 상호 피해를 주는 행동들이 이어지다 우발 충돌이 언제라도 발생할 

       수 있고 확전 방지 장치나 의지가 결여되어 있어 제2의 한국전쟁이 발발해도 크게 이상하지 않은 최악의 안보 위기 구도가 형성되어 있음.

  ❍ 게다가 북한 핵과 미사일 능력이 빠른 속도로 고도화되고 양적으로 증가하고 있어 한국의 안보 위기는 더욱 심화될 것으로 우려됨.

     - 2019년 하노이 북·미 정상회담 이후 북핵문제 해결을 위한 대화가 사실상 중단되고 한·미 당국과 국제사회가 대북 제재만 가하면서 북한의 대량살상무기 고도화를 사실상

       방기하고 있는 상황이기 때문임.

  ❍ 이런 맥락에서 먼저 한반도 긴장완화를 위한 돌파구로 북한과의 대화가 필요하다는 인식 하에 1993년 북·미 회담과 1996년 남·북·미·중 4자회담 재개 과정을 검토하고 함의를

     구할 것임.

  ❍ 이를 토대로 북한과의 대화 재개를 모색하고 대응하는 차원에서 가능성이 커진 북·미회담 재개 시 한국의 대응방안과 한국의 소외를 막기 위해 4자회담과 남북회담 병행

     재개라는 외교·안보 과제를 실현할 수 있는 합리적인 정책 방안을 제시하고자 함.

     - 특히 남북 대화 여건 마련이 매우 어려운 상황에서 트럼프 행정부 2기 출범으로 북·미대화 재개 가능성이 커지고 있어 이에 대한 한국 국익 수호와 증진 차원의 대응책 마련이

       시급함. 4자회담 병행 재개도 그 일환으로 검토 필요성이 있음.

    ​ - ​북‧미회담은 핵 문제가 중심 의제가 되고, 4자회담은 한반도 평화체제 구축이 주요 의제임. 따라서 북‧미회담과 4자회담 및 남북회담이 각각 개최될 필요성이 존재함.

    ​ - ​북핵문제 해결을 위한 6자회담 재개는 북·미 모두 양자회담을 선호하므로 제외했고, 한반도 평화체제 협상으로 중국을 제외한 남‧북‧미 3자회담을 고려할 수도 있겠지만, 자칫

       서명국들인 북‧미‧중 3자회담이 될 우려도 있으므로 한국이 먼저 4자를 제안하는 것이 나을 것이라고 여겨져 이를 검토함.

■ 북한과의 대화 중단 원인

  ❍ 2018년 문재인 정부의 노력으로 남북 정상회담을 거쳐 싱가포르 북·미 정상회담이 개최되어 4개항 합의가 이루어졌으나 김정은 국무위원장이 몇 가지 합의를 이행한 것과 달리

     트럼프 대통령은 북·미관계 정상화와 한반도 평화체제 구축이라는 합의 이행을 소홀히 했음. 

    ​ - ​문재인 대통령이 9월 평양 방문에서 북·미 간 새로운 합의를 위해 영변 핵 전폐와 대북 제재 완화를 도출했지만 2019년 2월 하노이 정상회담에서 트럼프 대통령이 추가 양보를

       요구하고 김정은이 거부해 성과없이 헤어짐. 이후 6월 판문점 남‧북‧미 3자 정상 회동에서 김정은이 한미연합훈련 중단을 강력 요구했지만 8월 5일부터 한미연합훈련이

       시행되어 이후 남북대화는 물론이고 북·미회담도 중단됨.

 ❍ 바이든 행정부는 북한 입장에서 보기에 국제 여론을 의식해 대화 자체를 피하는 것은 아니라는 정도의 사실상 무성의한 제안만 내놓았음. 즉 “북한과의 대화의 문은 열려있다”는

    것임. 이에 따라 북·미 대화를 한 번도 개최하지 못한 채 오늘에 이름.

  ❍ 윤석열 정부가 소위 ‘담대한 구상’을 내놓았지만 핵 포기 전제 하의 조건부 대북 지원이었으므로 북한은 이를 무시했음.

  ❍ 남북 대화가 재개되기 어려운 상황에서 트럼프 행정부가 재출범할 예정이므로 북한이 국제 대화에 나올 가능성은 북‧미 양자회담이나 다자회담을 상정할 수 있음. 이런 맥락에서

     1993년 북·미 양자회담 개시과정과 1996년 4자회담 성사과정을 살펴봄.

​■ ​1993년 1차 북핵위기 발발과 북·미협상 

  ❍ 트럼프 대통령이 김정은 위원장을 세 번 만났고 서로 간에 27통 이상의 친서가 오고갔음. 2024년 미 대선 기간 중 트럼프 대통령이 김정은과 직접적인 대화를 갖는 것이 미국

     국익을 위해 좋다는 점을 강조했으므로 북·미회담이나 정상회담까지 개최 가능성이 상당함.

  ❍ 이런 맥락에서 먼저 1991년에 조성된 한반도 데탕트 분위기가 깨지고 1993년 북·미회담이 성사되는 과정에서 함의를 검토함.

    ​ - ​먼저 1991-1992년 활발히 진행된 남북 대화가 결렬되는 과정은 한국 정부의 확고한 남북 평화 공존 및 대화 의사와 노력이 없으면 대화가 이루어지기 어렵다는 것과 북한이

       대화의사를 보일 때는 망설이지 말고 그 기회를 잡아야 한다는 교훈을 줌.

    ​ - ​1993년 북한이 NPT를 탈퇴하는 벼랑끝 전술을 구사한 것은 북한이 체면을 세우면서 궁지를 벗어나기 어려운 상황에 처하면 모험주의 노선을 구사하고, 북한이 공멸을 각오하고

       사생결단의 각오로 나오면 자유와 풍요를 누리는 한국이나 미국이 오히려 위기 수습에 나서야 하므로 북한을 전략적으로 몰아갈 때 퇴로는 하나쯤 열어주는 것이 현명하다는

       함의를 줌.

    ​ - ​1993년 북·미 양자협상이 성사된 것은 북한이 벼랑끝 전술을 구사하거나 핵문제가 주요 이슈가 되면 남북 회담이 어렵고 북·미 회담이 보다 수월하게 이루어 진다는 교훈을 줌.

       북한은 근본적으로 전작권이 없는 한국과의 군사회담을 회피함. 따라서 남북 군사회담을 개최하려면 전작권을 조속히 환수해야 함.

    ​ - ​1994년 북·미 제네바 합의는 남북 대화 없는 북·미 협상만으로는 국익을 충분히 지키기 어려움을 보여줌. 미국은 한반도 평화를 복구시키고 NPT체제를 지킨 공을

       독차지하고 한반도 정세 주도권도 확보한 반면, 한국은 발언권 없이 합의에 따른 부수 경비만 대부분 지불했음.

■ 1996년 4자회담 개최

  ❍ 남북 대화는 단절된 채 북·미 회담만 개최되면 자칫 한국이 통미봉남의 처지에 몰릴 수 있으므로 한국의 참여를 확보하려면 한국을 포함한 다자협상 재개를 모색해야 함.

  ❍ 한반도 전쟁 방지와 긴장완화 및 평화 회복과 정착에 주 당사자인 한국이 평화 회복의 돌파구 마련을 위해 다자회담으로서 한국전 참여국이었던 남·북·미·중 4국 간 국제회담을

     제안하고 추진할 수 있음.

  ❍ 이런 맥락에서 1996년 4자회담이 성사된 과정을 살펴봄.

    ​ - ​1996년 4월 16일 제주 한·미 정상회담에서 김영삼 대통령과 클린턴 대통령이 한반도 평화체제 구축을 위한 남·북·미·중 4자회담 개최를 제의해 성사됨.

    ​ - ​클린턴 행정부는 한반도 전쟁 방지, 제네바핵합의 수호, 북핵 동결, 장거리미사일 개발 저지를 위해 타협이 필요하다고 여겨 중국의 협력을 구하고 북한의 몽니도 받아들이면서

       협상을 추진. 북·미 간에 미군유해 송환협상 등 양자협상이 진행되고 있었지만 한반도 평화체제 수립을 위한 양자 평화협상은 받아들일 수가 없던 차에 김영삼 정부가 4자회담을

       제안하자 함께 추진함.

    ​ - ​1990년대 미국은 대중전략으로 협력을 통해 순치시켜 미국 주도 국제 질서에 편입시키려 했고 중국도 미국과의 우호관계 유지 및 한반도에서의 분쟁 발발 억지와 북핵 개발을

       반대하는 입장에서 북한의 4자회담 참여 설득에 동참했음. 

    ​ - ​특히 중국은 2003년 6자회담 재개 과정에서 중요한 역할을 수행했음. 한반도 안보 위기가 고조되는데  미국과 북한 간 견해 차이로 중재 없이는 대화 가능성이

       전혀 보이지 않았음.

       중국은 3월 8일 북한에 첸지천 부총리를 특사로 파견해 김정일 위원장을 설득했고, 북·중·미 3자회동 직후 사실상 북·미 양자회담 개최를 주선했음. 노무현 정부는

       3자회담을 용인하고 한·미 정상회담과 한·중 정상회담을 연 이어 개최해 후원함으로써 결국 2023년 8월 6자회담이 개최됨. 

    ​ - ​북한은 4자회담에 응하면서 미국과의 양자회담도 열어 궁극적으로 미국의 안전 보장과 식량 지원을 받으려 4자회담에 나왔음. 북한은 사상 초유의 식량난을 겪고있는 와중에

       미국과 양자협상을 진행 중이었지만 미국이 남북회담 선 개최를 요구해 평화체제 문제 협상은 성사되기 어려웠음. 한·미 정상이 평화체제는 4자회담에서 논의하되 그 외 사안은

       북·미 대화채널을 유지할 수 있다고 합의한 것이 주효했음.

    ​ - ​김영삼 정부는 제네바 핵합의로 통미봉남을 경험했는데, 일본이 대북 식량 지원에 나설 조짐을 보이고 북·미 간에 유해송환 협상이 열리고 미사일 회담의 개최가 예정되는 등

       곤혹스러운 처지에 놓임. 1996년 4월 11일로 예정된 15대 총선이 다가오는 상황에서 일본만 방문하려던 클린턴 대통령을 먼저 제주도로 오도록 설득해 2+2의 형태를

       4자회담으로 바꿔 한·미 공동으로 제안했던 것임. 즉 국내정치적 고려로 2+2회담이 4자회담으로 변경 제안된 것임.

■ 정책제언: 북·미 회담 대비와 4자회담 추진 방안

  ❍ 2019년 남북 및 북‧미회담이 모두 중단된 이후 바이든 행정부와 윤석열 정부는 북한과의 회담을 진지하게 추구하지 않았음. 그 동안 북한은 핵 능력을 상당히 고도화했고

     장거리미사일까지 다양한 미사일을 빠른 속도로 개발해 왔으므로 한반도 비핵화는 거의 달성하기 어려운 과제가 되었음. 특히 북한은 비핵화 의제로는 협상에 나올 의사가

     전혀 없음을 여러 차례 강조해왔고, 남북 간에는 대화 채널 자체가 다 단절되고 상호 적대감만 고조되어왔음.

  ❍ 남북 대화 재개가 어려운 상황에서 트럼프 대통령 당선자가 여러 차례 언급한 북·미 협상의 실현 가능성이 떠오르고 있고, 대안으로는 다자회담을 상상할 수 있음.

  ❍ 북‧미 회담 재개에 대해 외교·안보 리스크를 최소화하면서 국익을 증대하기 위한 방안이 필요하고, 다자회담 재개는 관련국의 전략을 고려하면서 조율을 거쳐 한국의

     국익이 최대한 증진되는 방향으로 추진되어야함.

  ❍ 한국의 참여가 배제되는 북‧미회담만 진행될 경우 통미봉남의 처지가 될 수 있으므로 남북대화, 4자나 6자회담 등이 병행 또는 순차적으로 개최되는 것을 모색해야 함.

  ❍ 즉 한반도 안보를 북‧미회담에만 맡겨둔다면 양측 국익의 접점인 핵 추가 개발 동결, 장거리미사일 개발이나 실험 중단, 신고 및 사찰에 대해 북핵 보유 묵인, 대북 제재 완화나

     해제, 북‧미 정상화 협상 개시 정도로 타협이 이루어지고 종결될 가능성이 상당함. 그 결과로 한국이 안보 딜레마 상황에 처하지 않으려면 궁극적으로 한반도 비핵화와

     평화체제가 달성되고 한반도의 평화통일로 나아가야 함. 따라서 북‧미회담에 더해 4자회담과 남북 협상이 진행되어 상호 신뢰 회복, 한반도 군사력 균형, 북핵 폐기와 한반도

     평화협정 체결, 북‧미 관계 정상화, 남북 경협 진흥 등이 모두 이루어져야 할 것임.

가. 한반도 평화와 안정 유지를 위한 정부의 정책

  ❍ 역사적으로 귀책사유가 북한에 있을 경우에는 대북 강경책도 효력이 있었지만 지금은 그런 상황이 아님.

  ❍ 한치의 빈틈없는 국가안보 태세를 확립해가되 기본적으로 정부는 북한과 평화공존을 원한다는 진정성을 보여주고 우리가 먼저 남북관계의 근본을 흔들거나 북한을

     자극하는 행위는 삼가야 함. 대북 전단 살포를 막고 확성기 방송도 중단해야 함.

  ❍ 역내 국가들과 협력 확대 및 강화: 우크라이나에 대한 무기 지원은 자제하고 한·중관계 정상화가 시급함.

나. 북·미대화 재개에 대한 대응방안

  ❍ 트럼프가 취임해도 북‧미 대화가 바로 이루어질 가능성은 크지 않아 보임.

  ❍ 예상과 달리 이른 시기에 북‧미관계가 재개될 가능성도 있으므로 대비 필요. 

    ​ - ​대선에서 압승하고, 상하원을 다 장악했으며, 충성파로 외교안보 진용을 갖춰 트럼프의 개인적 성향이 더 중요해짐. 

    ​ - ​노벨상을 타려는 야심에 더해 중국 견제에 집중하는 대외전략 기조에 북한과 타협하는 것이 적합하고 북·미 정상회담에 관여했던 알렉스 웡을 국가안보부보좌관으로

       임명했으며, 트럼프가 직접외교를 선호하지만 북한군 철수 과정에서 푸틴 대통령이 우호적인 중재를 벌일 가능성도 있음.

    ​ - ​트럼프와 김정은이 각각 추구하는 목표와 대가로 무엇을 제시하느냐가 회담 재개 속도를 좌우할 것임. 특히 트럼프가 북한 핵과 미사일의 폐기나 감축이 아닌 실험 유예 정도만

       추구한다면 회담이 쉽게 재개될 것임. 또 북한 핵의 사실상 보유를 묵인해 줄 수 있다는 용의를 보여도 회담이 쉽게 이루어질 것임. 트럼프는 하노이 때 제기된 것처럼

       유엔안보리 제재 완화나 해제를 거론할텐데 김정은이 이에 동의하면 쉽게 회담이 이루어질 것이지만 미국의 각종 대북제재까지 해소해 달라는 생각이라면 회담은 지연될 것임.

  ❍ 북·미 대화가 재개되는데 대비해 남북 대화도 사전에 재개하거나 재개 준비를 갖추어두어야 함. 무엇보다 북한과 대화하려면 대북 정책 기조를 화해‧협력 쪽으로 획기적으로

     바꾸고 평화공존과 호혜적 협력 의사를 보다 적극적으로 표명해야 할 것임.

    ​ - ​8·15 통일독트린 중 북한 주민들의 자유 통일에 대한 열망을 촉진한다는 것은 내정간섭 소지가 크므로 폐기하고 국제 차원에서는 자유 통일 대한민국에 대한 국제적 지지를

       확보해 나간다는 것도 흡수통일을 지향하는 것이 아니라는 것을 보여주어야함.

    ​ - ​‘담대한 구상’이 북한의 비핵화 의사 표시를 전제조건으로 경제 지원을 하겠다는 것인데 이를 수정해 비핵화와 연계하지 않고 제공하겠다고 해야 북한이 호응할 가능성이 있음.

    ​ - ​북한 인권문제도 북한을 비판하고 망신을 주는 방식이 아니라 남북 대화를 통해 당당히 요구하고 인권 개선에 대해 적절한 경제 지원 등의 보상을 하는 방식으로 추진

  ❍ 한·미 공조가 긴밀히 이루어져 북·미 대화에서 한국의 국익이 반영되도록 하고 북‧미 대화를 남북대화로 연결시켜야 함.

    ​ - ​정부는 군축형태의 북·미회담이 되더라도 미국과의 공조과정에서 반드시 최종목표로 한반도 비핵화는 명시하는 합의가 이루어져야 함을 동의받아야 함. 

    ​ - ​특히 주한미군이나 한미동맹 관련 사안은 한‧미 간에 긴밀히 조율이 이루어져야 할 것임. 만약 미국이 주한미군이나 한미동맹에 심각한 변화를 추구할 경우에는 미 전술핵의

       한시적 조건부 재배치나 한국의 핵 개발 등을 두고 한‧미 간에 협상과 합의가 필요함.

    ​ - ​북‧미 대화가 진행되면 우선 유엔 안보리 제재사항이 아니고 트럼프 대통령과 김정은 위원장이 모두 관심을 가진 북한 해안 관광사업에 대해 한‧미가 공동 투자하는 방안을

       제안하면 남북 협상으로 연결시킬 수 있을 것임. 그 사업이 잘 되면 2단계로 남북이 협력하고 미국이 후원해 개성이나 원산 및 함흥, 나진 등을 산업공단으로 개발하는

       것을 추진할 수 있음.

  ❍ 남북간 군사안보 대화가 이루어지도록 노력. 무엇보다 전작권의 조속한 전환이 필요함.

다. 다자회담 재개방안

  ❍ 중국 시진핑 정부 

    ​ - ​중국은 2003년 6자회담 개최에 결정적인 역할을 수행했으므로 중국을 잘 설득해 중국이 외교 이니셔티브를 쥐고 4자회담 재개를 주도하도록 하는 방안을 고려해 볼 만함. 

    ​ - ​만약 트럼프 행정부가 중국의 참여를 강력히 배제할 경우에는 남‧북‧미 3자 종전선언을 한 뒤 2단계로  한반도 평화체제를 논의하는 4자회담 개최를 추진할 수 있을 것임.

  ❍ 미 트럼프 행정부 2기

    ​ - ​4자회담 개최에 가장 큰 장애 중 하나는 미국의 세계전략의 핵심 목표가 중국 견제와 봉쇄라는 것임. 특히 트럼프 대통령은 양자회담을 선호하는데다 대외정책에서 중국

       견제를 가장 중시할 것이므로 굳이 한반도 문제 해결 방식으로 중국을 회담에 참여시키는 것을 원하지 않을 가능성이 큼. 따라서 미국이 중국의 참여를 강력히 반대한다면

       3자회담 가능성도 열어두어야 할 것임.

    ​ - ​1996년처럼 한·미 공동 제안이 이루어지면 더 효과적일 것으로 여겨짐. 북한이 이를 수용하도록 하려면, 북핵의 완전한 비핵화를 최종목표로 확인하되 포괄적인 일괄타결 방식의

       북핵 해결을 고집하지 말아야 함. 최선책인 북한의 완전한 비핵화를 단숨에 추진하는 회담은 사실상 불가능하므로 차선책으로 북·미 간에는 단계적 비핵화와 제재 완화,

       북·미 관계 정상화 등을 논의하고, 4자회담을 통해서는 한반도 긴장완화와 신뢰 구축, 군비 통제 및 평화체제를 협상하는 2원 체제 협상을 공동 제안하자고 설득하는

       것이 합리적임.

    ​ - ​한국 정부가 굳이 4자회담만을 고집하기보다는 여의치 않으면 북·미 간 북핵 협상 재개의 동력에 편승해 남북 대화 및 협상과 경협이 재개되는 방안도 사전에 준비해

       두어야 할 것임.

  ❍ 북한 김정은 정권

    ​ - ​정부는 김정은 정권에 대해서는 현재처럼 남북간 불신과 대립 및 적대감을 키워나가면 한·미·일 안보 협력 강화를 촉진하고 한미연합훈련과 미국의 전략자산 전개도 더욱 빈번해

       질 수밖에 없을 것이며 자칫 우발적인 충돌이 남북간 전면전으로 비화할 우려마저 있으므로, 남북 간 긴장을 완화하고 상호 신뢰를 구축하면서 평화공존을 이루고 나아가

       호혜적인 경협도 촉진하는 것이 북한 정권에도 이익임을 설득해야 함.

    ​ - ​북한이 남한과의 한반도 비핵화 선언을 위반해 핵을 개발한 상황에서 남한도 미국과의 협력을 통해 확장억지를 강화하는 것이 불가피하다는 점을 설명하고, 일단 핵의

       추가 개발을 동결하고 상호 위협을 축소하며 한반도에서 상호 신뢰구축과 핵과 재래식 병력의 균형을 추구한다는 목표 하에 북·미 협상과 4자회담 및 남북 대화를

       재개하도록 설득할 수 있을 것임.

  ❍ 한국 윤석열 정부

    ​ - ​4자회담 재개를 위해 미국과 북한을 모두 설득하려면 결국 우리부터 현 상황에서는 이상론이 된 북핵문제의 포괄적 일괄타결을 통한 신속한 한반도 비핵화를 일단 접고

       중간단계를 설정해 포괄적이되 단계적인 접근법을 취하는 것이 현실적이라고 여겨짐.

     ​- ​1단계로 북·미회담에서는 북핵 동결과 검증에 대해 미국의 유엔안보리 대북제재 완화 및 북·미관계 정상화 착수를 목표로 회담을 갖고, 4자회담을 통해서는 한반도 신뢰구축과

       군비 통제 및 평화체제 협상을 재개함. 북‧미 협상에서는 스냅백(snapback) 조항을 도입해 북한의 약속 이행을 보장받으면서 유엔안보리의 대북 제재를 조건부로 완화하며

       평화 분위기를 구축함. 남북 간에도 연락 채널 재가동과 대화 및 협상을 재개함.

    ​ - ​2단계로 북·미회담에서는 한반도 비핵화를 위한 북핵 폐기와 대북 제재 해제 및 북·미관계 정상화를 목표로 나아가고 4자회담에서는 평화협정 체결을 목표로 회담을 진행하며,

       남북 간에는 한·미 공조 하에 한반도 군사력 균형 협정을 체결하고 평화 공존을 넘어 호혜적인 경협을 추진해 남북 경제공동체를 형성한다는 목표로 나아가야 할 것임.​