이재명 정부의 국가안보전략서 작성 관련 제언

신범철 세종연구소 수석연구위원

핵심요약

■ 국가안보전략서의 의미와 과거 전략서의 시사점

❍ 국가안보전략서(National Security Strategy)’는 외교, 국방, 통일 등 안보 분야의 전략 및 정책과 관련하여 해당 정부의 국정철학과 정책 노선을 반영한 최상위 문서임.

- 2003년 노무현 정부 이래 국가안보전략서를 발간해 왔으며, 관행상 민감한 사안까지 다룬 비공개본인 ‘국가안보전략지침’과 국민께 정책을 알리는 소통 수단으로서의 공개본을 발간해 옴. 

- 국가안보전략을 공유함으로써 국가안보실과 각 부처의 업무 연계가 강화되었으며, 국가안보실의 컨트롤 타워 기능을 강화하는 데 기여함. 

❍ 다만, 전정부와 신정부간 견해차가 존재할 때 일관된 안보전략이 지속되기 어려운 점이 지적되었고, 정부 집권 초기에만 강조되고 점차 활용이 적어지는 문제점이 제기됨. 

- (지속 가능성) 각 정부마다 국가안보 전략에 대한 입장차가 존재하며 작성과정에서 대선공약을 국가안보전략서의 전략 과제로 전환하는 데 집중함. 그 결과 지속 가능한 전략 수립을 위해 공감대를 

   형성하는 노력이 부족했음. 

- (정부내 영향력) 정부 초기에는 각 부처가 적극 참여하며 국가안보전략서를 체계적으로 만들고 공유하나, 임기 중반에 오면 보직 교체 및 환경 변화에 따라 동 전략서를 참고하는 비중이 떨어짐. 

- (공감대 형성) 정부 주도의 문서 작성과 보안 문제로 작성 과정에서의 전문가 참여 및 대국민 홍보가 부족함. 그 결과 정부 정책에 대한 국민적 지지를 결집하는 기능을 제대로 수행하지 못하게 됨.

■ 이재명 정부 국가안보전략서 주요 이슈

❍ 공약 및 국정과제는 정부를 선택한 주권자에 대한 약속의 성격이 있으므로 국가안보전략서에 잘 반영해야 함. 

❍ 냉철한 안보 환경 평가와 정부의 가치 체계 정립이 필요함. 이러한 노력은 전략 과제의 우선순위를 도출하는 동력이 될 것임.

- 미중 전략경쟁에 관한 우리의 입장과 변화하는 동맹 환경을 반영하여 우리의 우선순위를 식별해야 함. 

- 안보역량 강화에 큰 영향을 미치는 국내 경제 여건, 인구 절벽 문제도 평가해야 함. 사이버·우주·AI 등 신흥 안보 영역을 국가안보전략의 주요 구성요소로 포함할 필요성이 큼. 

❍ 주요 전략 과제를 체계적으로 작성하여 정부 각 부처가 민감한 안보 사안을 잘 관리할 수 있는 기반을 조성해야 함.

- 한미동맹의 경우 포괄적 전략동맹을 강조하며 원자력, 조선, 방산 분야에서 전략적 협력을 강화하는 내용을 포함해야 함. 

- 중국·러시아에 대한 메시지 관리의 중요성이 커지고 있음을 고려해야 함. 특히, 중국에 대해서는 단순한 주변국으로 기술하기보다는 주요국과의 전략적 협력을 강조하며 한중 전략적협력 동반자 

  관계를 강조할 필요가 있음. 

- 북핵 문제 역시 과거 국가안보전략서의 핵심 내용이었고, 여전히 최대의 현존 위협이므로 그 민감성을 고려하여 적절한 기술이 필요함. 비핵화 동력을 유지하기 위한 적절한 기술이 필요하며, 선의에 

  기반해도 정부가 북핵을 방기한다는 오해를 야기해서는 안 됨.

- 국방 혁신(개혁)에 대한 지속적인 관심이 필요하며, 그 방향성을 담아야 함. AI 및 과학기술이 강조되어야 하며, 국민에게 신뢰받을 수 있는 군으로의 혁신이 강조될 필요성이 제기됨.

■ 정책 제언

❍ 정부 부처별 나열식 기술보다는 경제적 번영, 평화와 안정과 같은 기능별 기술로 전환함으로써 각 부처의 역량을 통합하는 방식을 건의함.

- 미국 트럼프 행정부 1기의 국가안보전략(National Security Strategy of 2017)은 △ 미국의 번영(Prosperity), △ 힘을 통한 평화(Peace), △ 미국의 영향력 확대(Influence)의 순서로 구성되어 

  있음. 정부 부처 중심의 기술보다 안보 전략의 방향성과 우선순위를 강조하고 있음을 참고할 필요가 있음.

- 각 부처별 기술이 이루어질 경우, 부처에서 올린 초안을 국가안보실에서 수정하는 수준에서 작성되는 경우가 빈번함. 이러한 작성은 국가안보전략서 작성 과정에서 부처와의 소통이 제한되어 전략서

  를 만드는 기본 목적에 충실하지 못할 가능성이 큼. 

- 기능별 우선순위에 따른 기술을 하고, 각각의 기능적 전략 과제를 각 부처는 어떻게 인식하고 기여할 것인지가 담기는 것이 바람직함. 이를 기반으로 전정부적 접근(whole of government 

  approach)의 기반을 조성해야 함.

❍ 경제안보의 중요성을 더욱 강조해야 함. 별도의 장으로 편성하고 외교안보 관련 부처 외에도 타 부처의 기능까지도 고민하고 전략을 공유할 수 있도록 해야 함.

- 경제안보 문제는 외교안보 부처의 노력만으로 해결할 수 없는 영역이며, 국제정세의 변화에 가장 민감하게 반응하는 영역이므로 보다 많은 관심이 필요함. 가급적 별도의 장을 작성하여 관련 내용을

  포괄적으로 기술함과 동시에 외교안보 부처 이외의 관련 부처도 참여시킴으로써 완결성을 높여야 함.

❍ 국가안보전략서 전략 과제 이행을 위한 예산 사항 점검이 필요함. 이는 과거 정부에서 적극적으로 시행하지 못했던 부분이나 실질적인 전략 수립을 위해 필요한 부분임. 

- 전략이나 정책이 지속 가능하기 위해서는 예산상 뒷받침이 필요함. 따라서 국가안보전략서 발간 이전에 예산 사항을 점검하며, 전략적 우선순위를 정하고 일관되게 추진할 수 있는 기반을 

  마련해야 함. 

❍ 작성 과정에서 적극적인 정부 고위층의 참여가 필요함. 

- 국가안보전략서가 문서로서 그치는 것이 아니라 실제로 국가안보정책을 견인하기 위해서는 이를 집행할 고위급 인사들의 인식 공유가 필요함. 

- 작성 과정에서 최종 보고가 아닌 중간보고 및 토의가 각 부처 최고위급에서 이루어져야 하며, 국가안보실 또한 최종 발간 이전에 실무조정회의와 상임위원회의에서 여러 차례 토의를 거칠 필요가 큼.

❍ 국가안보전략서 작성 과정에서 폭넓은 전문가의 참여가 필요함. 전문가의 의견을 반영함과 동시에 공감대 확산의 동력으로 활용해야 함.

- 전문가들은 국가안보전략서가 발간된 이후 이에 대한 평가 및 대국민 설명을 맡는 당사자이기도 함. 이들이 공감대를 형성하지 못할 경우, 동 전략서는 저평가되거나 국민적 공감대 형성이 제한됨. 

- 국가안보전략서의 공개본은 국내외 오디언스를 모두 고려한 내용 구성이 필요함. 따라서 영문판, 일문판, 중문판도 고려할 필요가 있고, 문서의 구조 및 내용을 잘 구성해야 함.

❍ 시간의 흐름에 따라 국가안보전략서의 기능이 약화 될 우려가 있기에, 임기 중 한 차례 개정을 통한 내용의 업그레이드가 필요함.